能源革命下電力規劃何去何從

　　日前，筆者在參加一項座談中了解到，我國已啟動“十三五”電力規劃編制工作，國家電力規劃研究中心也相應開展了“十三五”規劃研究工作，這是非常正確的決定。

　　“十五”電力規劃發布以來，“十一五”、“十二五”期間都未發布電力規劃。在2002年電力體制改革中，原有的設在電力規劃總院的歸口電力規劃工作，因政企分開和規劃總院的企業化改革一步步弱化。另一方面，改革中誕生的大型電力企業集團擁有了相對雄厚的資源和實力，特別是享有直接與中央國家機關對話的權利(計劃單列，我國電力規劃工作日益失控、失效的情況日趨嚴重，以致于無力無法系統地抓好電力規劃。現在國家能源局在總結規劃工作的經驗教訓的基礎上，重新部署電力規劃編制、發布、組織實施和評估，讓規劃為電力可持續發展保障國民經濟和社會發展總體規劃的落實發揮作用，給電力規劃工作者以極大鼓舞。筆者有幸在電力發展戰略規劃領域做過一些工作，特提出自己一些想法。

　　一、明確電力規劃所處時代特征是搞好規劃工作的基礎。

　　電力規劃時代特征首先是習總書記提出的能源四個革命。電力的消費、供應、技術、體制革命的目標、路徑、動力、實現形式都應在規劃中得以清晰體現。

　　其次，我國開始進入能源替代時代，一方面我國應仿照發達國家已經走過的以油氣代煤，進一步擴大天然氣(包括其他燃氣)在電力的應用；另一方面要以可再生能源替代傳統能源，目前進行的“十三五”規劃編制其目標年為2020年，展望到2030年，恰是我國在2050年成為中等發達社會主義國家的中間站，能源替代的目標應在規劃中鮮明地提出。

　　第三，2030年，我國不少地區電力供求將進入飽和，目前已經處于“S曲線”的上升末端，因而“十三五”規劃期應考慮電力的飽和特性研究，從2020年開始進入飽和時代的提法也未嘗不可。

　　第四，經濟和社會發展對電力領域提出了新的敏感話題，如環境、生態、公眾健康等，甚至個別地方仍面對電力的全社會普遍服務問題，這與以往的五年規劃有很大不同，當前規劃必須就上述問題做出回答。

　　二、重構規劃工作體系，強化其功能。

　　2002年電力體制改革后，電力規劃管理體系瞬間破碎，原先一統的電力行政部門和行政性公司消失，電力規劃機構囿于中國電力工程顧問公司和中國水電水利工程顧問公司一起政企分開走向市場，原先電力規劃總院秉持的為國家電力規劃把關服務的宗旨，轉變為為企業利益服務。服務中強烈的商業化利益，部分地扭曲了規劃管理機構站在國家主場維護國家利益的主場和基于第三方公正科學的論證工作原則，再加上企業強勢提出的企業愿景，誤導了規劃的目標，這是這十年來給我們的極大教益。實踐讓我們深切體會到，規劃是政府部門的一項重要職能，是政府對電力工業進行宏觀調控的重要手段，必須加強領導、完善體系，強化功能，發揮作用。當前根據習總書記要求，我國正在制訂新一輪深化電力體制改革方案，這是重新構建規劃體系、制度設計、落實組織、完善能力的大好契機，為此，筆者認為應當明確以下原則：

　　第一，電力規劃(包括水電、可再生能源規劃，下同)機構要相對獨立，在能源部門設立完整的電力規劃工作體系，電力規劃總院宜脫離中國電力工程顧問集團單獨成建制，由國家管起來，在規劃工作上斬斷企業與規劃總院的利益關系，消除企業對規劃總院的利益輸送通道，規劃總院要重塑為國家電力規劃服務、把關的宗旨，重現科學、公正、真實的國家機關事業單位的形象。

　　第二，企業不再享有(受政府委托)進行規劃編制的類行政職能，企業可以研究規劃并提出自己的意見，按正常渠道報送政府部門，但不得以企業規劃搶先在媒體發布，避免對公眾發出錯誤信號。

　　第三，發揮全國性電力行業組織在規劃研究、編制、實施、評估方面的作用，根據需要安排適當的工作，通過行業組織了解企業和行業在發展規劃上的訴求，尊重其合法權宜。

　　第四，研究實現強化規劃機構管理體制的工作機制。

　　三、明確電力規劃的功能定位，發揮其指導引領電力工業全面發展的作用。

　　我國每五年要編制一部經濟和社會發展規劃綱要，這份綱要統領國家經濟和社會發展的方方面面。而與這一總體規劃相伴形成的電力工業規劃，從多個五年規劃(計劃)出臺的本子來看，更像一個固定資產投資規劃，或者說產能擴充規劃，這與它本身的功能定位很不相稱。筆者認為電力規劃至少應包括下述內容：

　　第一，要把合理控制電力消費總量，加強節約使用電力作為一種新的資源納入規劃，在這方面我們已經取得了許多經驗，亟需通過規劃把它肯定下來，有些需要以指標加以體現，以便于規劃實施與考核。

　　第二，我國仍處在電力需求增長區間，但增長勢頭趨緩，開始局部走向飽和區，產能擴充仍然是主流發展走勢。

　　因此規劃的主要內容依然是以滿足合理需求為導向的新項目開發的安排，即電源開發安排和相應的電網安排。這一部分在以往的規劃中是其主要部分，在新編制的規劃中突出總量、結構、布局等宏觀要求。

　　第三，對存量資產配置進行優化、技術改造，提高其資產運營效率，使電力工業總體的投入產出水平得以改善的安排，要在新的規劃本子中進一步加強，這在以往的規劃中是缺失的。

　　第四，科技創新是電力行業進一步增長的動力，為此，對電力工業的資本生產率、勞動生產率和全要素生產率的改善做出規劃安排。全要素生產率的提高主要依靠科技進步，故科技發展目標，主要的方向、科技投入強度、科技力量的組織應進入規劃。

　　第五，環保生態及電力行業社會責任的擔當進入規劃，這是社會發展對電力產業的要求，在今后規劃編制中要從目標措施、效果評估等方面作出安排。

　　第六，企業管理、企業文化、企業人才、規劃也應納入電力工業規劃。好的規劃需要人來實施，這一條實質上是完成規劃的組織保證。

　　四、規劃要面對社會上有關電力發展的一些關鍵性問題。

　　不論電力消費還是電力供應以及電力工業自身都面臨一些頗有爭議的問題。編制一部好的規劃，不但要面對這些問題，而且力求用正確的方法去解決這些問題。以筆者所接觸的范圍，下述問題值得關注。

　　第一，關于燃煤發電的命運。

　　現流行主張大幅度地限制煤電，此觀點正影響著中國的決策層。美國學者洛文斯主張在美國到2050年可以實現煤炭、石油、核電退出能源領域，全部用可再生能源替代，他認為中國也可這樣做，筆者認為這脫離了中國實際。煤電由于其高度機械化、自動化和高效率的生產方式，其獲得二次能源的成本最低污染治理得最徹底，受到一切富煤國家的青睞，據統計美國、印度、澳大利亞、南非和中國煤炭用來發電的比例95%、56.4%、90.8%、70%、50%。近年來煤電企業進一步加大污染治理投入，技術不斷更新，則突出超低排放的工藝(又稱近零排放)，據開展此項工程的神華集團介紹，改造后機組排放為粉塵2.5毫克/立方米(標準為100)，二氧化硫2.8毫克/立方米(標準為50)，氮氧化物20.5毫克/立方米(標準為100)。而如果這一經驗能在全國推廣，煤電將不成為嚴重的污染源，可以滿足習總書記提出的“大力推進煤炭清潔高效利用”的要求。

　　第二，關于可再生能源發展的目標布局和途徑。

　　我國可再生能源主要分布在西部地區，其中水電主要在西南，風電和光伏電主要在三北，距離負荷中心較遠，如何開發和輸送應結合各地具體情況在規劃中統籌安排，“十一五”和“十二五”期間那種脫離市場需求和輸送條件的可再生能源規劃方法不能繼續下去了。我國電力負荷最大利用小時在5000-8000小時之間不均衡分布，而可再生能源的最大負荷利用小時在1600-4000小時不等，其中水電高些，風電和光伏則低些，保持系統供需隨時平衡是可再生能源發展規劃中必須著力解決的問題，要按照技術可靠、經濟劃算的原則統籌考慮。

　　第三，煤電布局。

　　此前有規定，在我國東部長三角、珠三角、京津冀地區除熱電聯產外禁止新建燃煤發電。東北地區電力過剩，煤電只能在西部地區布局，而西部是缺水地區，只能新建空冷機組，煤耗增加效率降低遠距離輸送又有缺失，而東部的燃煤發電如果能實施近零排放改造會騰出較大的空間安排燃煤發電，因而，煤電布局的方針原則亟需調整。需要重提煤電運平衡在規劃中的作用。

　　第四，電網格局。

　　有的企業主經建設跨17個省區市的“三華”電網，有的人堅決反對“三華”電網，認為這樣建設電網毀掉了我國創造的分層分區管理電網的基本經驗，“三華”電網既不安全，又無必要但卻需要大量投資，對此，規劃編制不能以沉默對待。我國以廣大區為基礎的電網格局來之不易，保障安全已經下了很大功夫，此經驗不可丟。

　　五、規劃實施與規劃編制同樣重要。

　　規劃實施是規劃完善的另一個過程，為此，筆者提出要有一些具體措施來跟蹤規劃實施過程。

　　第一，規劃發布者每年應檢查規劃實施情況，提出規劃實施報告，并將報告內容納入年度工作報告。

　　第二，規劃實施的第二年結束后應考慮滾動修訂。

　　第三，規劃期結束后應對規劃實施提出總結報告，該總結報告需要履行一定的批準手續，并向全社會公告五年電力規劃實施情況。

　　第四，委托第三方對規劃執行情況做后評價。

　　這樣使得規劃研究、編制、發布、修訂、總結、后評價形成一個完整的閉環。

　　六、要處理好幾個關系。

　　首先是電力規劃與全國規劃之間的關系，這個比較好理解在實用上總是全國規劃在先，電力規劃在后，電力規劃要服從全國規劃的約束，但電力規劃的某些指標允許高于全國規劃。

　　第二，要處理好電力規劃與電源項目、電網項目前期工作的關系。目前電力項目的前期工作大體上分為初步可行性研究和可行性研究，要解決兩個問題，一是規劃與項目掛不掛鉤，二是項目進入規劃要設定門檻，在取消“路條”的條件下怎樣銜接好這一過程。

　　第三，國家電力規劃與企業規劃的關系，要明確地訂出幾條規范企業在規劃方面的行為。

　　第四，明確如何發揮行業組織作用，建立政府部門同企業之間的互動和對話渠道；國家規劃與省級政府部門編制的省級電力規劃之間，也需要適當的規定約束各自的行為。

　　第五，如何發揮社會研究機構在規劃研編方面的作用，考慮政府購買、優選研究機構的優秀成果。

　　第六，處理好政府部門內綜合規劃局與專業司局的關系，1988年成立能源部，規劃設在綜合計劃同歸口管理各產業規劃，各專業司局可研究提出建議。現在國家能源局也設有綜合部門和專業部門都在 規劃，這樣綜合和專業之間就需要銜接。

　　現在電力規劃已經啟動，我們有理由期待一個優秀的規劃出臺。