《食品安全法》的與時俱進和理念創新

　　食品安全是一個伴隨著人類社會發展全過程的長期性的問題，是關系到國計民生的重大問題。進入21世紀以來，世界各國的飲食水平與健康水平普遍有了提高，食品安全狀況有了較大的改善。但人類食物鏈環節增多、食物結構復雜化卻給人類增添了新的飲食風險和不確定因素。總體而言，全球食品安全形勢有所好轉，但仍然不容樂觀。主要表現為：食源性疾病發生率不斷上升、惡性食品污染事件接二連三、食品生產/加工新技術與新工藝帶來新的危害，以及在世界范圍內由于食品質量安全而引起的食品貿易糾紛不斷發生。這些問題已經成為影響各國經濟發展、食品國際貿易及有關國家聲譽的重要因素。世界衛生組織(WHO)和美國食品與藥物管理局(FDA)就此提出必須實現的食品安全目標是：減少食源性疾病對健康和社會造成的負擔;在最大可能范圍內減少食源性疾病的危害。

　　鑒于此，對食品安全實施強有力的管理也就突出呈現在了中國政府的議事日程上。食品安全管理包括：食品安全法律、法規體系的健全和發展、食品安全標準體系的形成和完善、食品安全檢測技術體系的建立、食品安全管理基本框架的構成(包括風險監測、風險分析、預警、追溯和召回制度的建立)等。《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)及其實施條例就是中國食品安全管理涉及法律、法規的核心內容之一，其公布和施行成為了中國食品安全工作的一座里程碑。

　　2009年6月1日前，中國涉及到產品安全的法律有11部，其中與食品、農產品有關的包括《中華人民共和國食品衛生法》、《農產品質量安全法》、《產品質量法》、《動物防疫法》等;有行政法規22部，涉及到食品、農產品的有《生豬屠宰管理條例》、《工業產品生產許可證管理條例》、《飼料和飼料添加劑管理條例》等。2007年7月26日，第503號國務院令公布了《關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》，該規定為相關的行政法規增加了一個新的“重要成員”，為食品安全行政執法增添了一件有力“武器”。此外，在我國涉及食品安全的部門規章還有近150部。但是，隨著形勢的發展，原有的食品安全法律、法規越來越不能適應現實執法的需求了。新《食品安全法》的出現正好彌補了原有法律、法規的不足，同時也體現了這部《食品安全法》的與時俱進和理念創新。

　　一、明確了食品生產經營者(企業)是食品安全的“責任主體”、“第一責任人”

　　《食品安全法》明確提出了食品生產經營企業的責任主體地位問題。例如，第三條規定：食品生產經營者應當依照法律、法規和食品安全標準從事生產經營活動，對社會和公眾負責，保證食品安全，接受社會監督，承擔社會責任;第三十二條規定：食品生產經營企業應當建立健全本單位的食品安全管理制度，配備專職或者兼職的食品安全管理人員，做好對所生產經營食品的檢驗工作，依法從事食品生產經營活動。

　　在大部分發展中國家中，最重要的食品安全問題是什么呢?在2004年7月9日法國的《歐洲時報》上，有一篇報道指出，中國“有毒食品”已觸及道德底線!盡管這篇報道所提及的并非普遍現象，但亦足以說明道德因素在食品安全問題的產生和應對方面發揮著一種潛在的巨大作用。

　　但是，對于非道德、非法制行為造成的食品安全問題，如果僅僅依靠道德因素來制約難以達到治本的效果，必須用食品安全的法律來約束、規范才能既治標又治本。《食品安全法》就是明確的法律約束和規范，它從法律層面上對企業生產經營食品的行為做出了強制性的規范。

　　所謂“責任主體”、“第一責任人”的含義有三個層次：

　　1.食品作為一種特殊商品，其生產企業或生產者必須遵紀守法地進行生產、經營活動。法包含了相關的法律和行政法規、規章和國家技術規范的強制性要求(國家標準及行業標準等)、合格評定程序(抽樣、檢驗和檢查;評估、驗證和合格保證;注冊、認可和批準及各項的組合)等。因此，守法就是遵守上述的各項法律規范。

　　2.食品作為一種特殊商品，其生產企業或生產者必須誠信自律地進行生產、經營活動。誠信就意味著一切生產、經營活動必須自覺地遵守規范，相關記錄必須是真實的。如《食品安全法》第三十六條、第三十七條所指出的，不得采購或者使用不符合食品安全標準的食品原料、食品添加劑、食品相關產品;食品原料、食品添加劑、食品相關產品進貨查驗記錄應當真實;食品出廠檢驗記錄應當真實;又如《食品安全法實施條例》第二十八條所指出的，食品生產企業還應當如實記錄食品生產過程的安全管理情況。要遵守這些規定，誠信自律是必不可少的。亦如溫家寶總理所說：“企業家的血管里必須流淌著道德的血液”。

　　3.食品作為一種特殊商品，其生產企業或生產者必須公開透明地進行生產、經營活動。公開透明的意思就是除了生產工藝、食品配方中個別涉及商業秘密的內容外，所有的生產、經營過程對監管部門、大眾媒體、消費者都應當是透明的、可查詢的、可追溯的。

　　二、確立了地方政府對食品安全監管工作負總責的重大原則

　　《食品安全法》第五條明確規定：縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，建立健全食品安全全程監督管理的工作機制;統一領導、指揮食品安全突發事件應對工作;完善、落實食品安全監督管理責任制，對食品安全監督管理部門進行評議、考核;該條第二款規定縣級以上地方人民政府依照本法和國務院的規定確定本級衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門的食品安全監督管理職責;第三款規定上級人民政府所屬部門在下級行政區域設置的機構應當在所在地人民政府的統一組織、協調下，依法做好食品安全監督管理工作。

　　《食品安全法》的公布施行進一步明確了地方政府負總責，各有關職能部門各負其責、各司其責的職責框架，國務院和各級地方政府還成立了食品安全委員會統一協調各職能部門的食品安全監管工作。地方政府對食品安全負總責、各職能部門各負其責的含義有四個層次：

　　1.地方政府有責任保證當地的食品安全，包括進出口食品的安全;凡涉及到食品安全問題的應對和處置，地方政府必須從總體上協調各有關職能部門的工作。

　　2.各職能部門必須把自己職責范圍內的監管工作做好，即所謂的“鐵路警察各管一段”。特別是在出口食品質量安全這一塊，因為歐盟、美國等發達國家的官方機構，對中國食品安全狀況的評估并不僅僅針對某一個企業、養殖場、種植場，而是針對中國整個食品安全公共管理體系進行評估。所以，在地方政府統一協調、領導下，各部門的配合監管顯得尤為重要。

　　3.縣級以上地方政府應當加強食品安全監督能力建設，為食品安全監督管理工作提供保障。政府不僅要作為、要管理，還要有效作為、有效管理。當然，各級職能部門同樣有加強食品安全監督能力建設的責任。

　　4.縣級以上地方政府必須建立健全食品安全監督管理部門的協調配合機制，整合、完善食品安全信息網絡，實現食品安全信息和食品檢驗機構等技術資源的共享。在“鐵路警察各管一段”的工作機制中，接口部位非常重要。政府要在各個職能部門之間發揮穿針引線的作用，通過各種形式建立健全協調配合機制，有效地做好食品安全工作，應對突發的食品安全事件。

　　三、創新性地提出國家建立食品安全風險監測和風險評估制度

　　盡管中國在食品安全風險評估方面的研究有了初步結果，但在實際應用方面迄今為止幾乎還是空白。盡管如此，《食品安全法》仍然以第二章整章的篇幅闡述了國家建立食品安全風險監測和風險評估制度的問題，體現了該法律與時俱進、利用國際上關于食品安全管理最新研究成果的勇氣，以及與國際接軌的勇氣。

　　對于食品中化學污染物的問題，早在1970年，世界衛生組織(WHO)就與聯合國環境保護署(UNEP)和聯合國糧農組織(FAO)聯合發起全球環境監測規劃/食品污染監測與評估項目(GEMS/Food)，中國雖是GEMS/Food計劃的參加國，也在一些重要污染物(重金屬、農藥、獸藥、真菌毒素等)方面開展了一些監測工作，但缺乏全面系統的監測數據。這不僅影響了中國在食品中污染物標準制定方面的科學性，而且對中國在國際食品法典委員會(CAC)相關法典制定過程中保護本國利益產生了制約。近年來，食品安全風險監測工作通過質檢和衛生部門的努力，已經在我國逐步展開，各地質檢部門國家食品檢測中心和檢驗檢疫技術中心做了大量的監控工作;疾病預防與控制中心利用已建立的傳染病監測“哨點(sentinel point)”對食源性疾病開展了主動監測。然而，在發生食源性疾病后，對病原菌的攝入量與健康效應進行劑量—反應關系的評價與風險評估，對食品中致病菌的定量風險評估工作等，尚未在實際工作中展開，仍然停留在研究階段。

　　食品安全風險監測是食品安全風險評估的基礎。《食品安全法》規定：國務院衛生行政部門通過食品安全風險監測或者接到舉報發現食品可能存在安全隱患的，應當立即組織進行檢驗和食品安全風險評估。第十五條規定：國務院農業行政、質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理等有關部門應當向國務院衛生行政部門提出食品安全風險評估的建議，并提供有關信息和資料。

　　食品安全風險評估是食品安全風險分析之一(另兩個部分為風險交流和風險管理)，主要包括4個程序：危害識別、危害描述、暴露評估和風險描述。風險評估的結果是制定食品安全技術措施(法律、法規、標準及進出口食品的合格評定程序)以及安全衛生限量標準的必要前提，也是評估食品安全技術措施有效性的重要手段，更是政府及其職能部門出臺食品安全政策、實施食品安全風險管理的主要基礎。因此，《食品安全法》第十五條第二款規定：國務院衛生行政部門應當及時向國務院有關部門通報食品安全風險評估的結果，目的就是為“制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監督管理”提供科學依據。在中國，目前基于食品安全風險評估結果制定食品安全標準的情況還不多，原因主要是由政府部門組織實施的食品安全風險評估工作并未大范圍地開展。所以，全面地、有計劃地開展食品安全風險評估工作迫在眉睫、勢在必行。《食品安全法》關于這方面的規定，為開展食品安全風險評估工作奠定了強有力的法律基礎，也體現了該法與時俱進、理念創新的嶄新風格。

　　在2003年召開的國際食品衛生法典委員會(CCFH)第三十五屆年會上，曾經對在發展中國家開展食品安全工作存在的困難加以闡述，認為它們存在諸多“內在和外在的障礙”：基礎衛生條件差、缺少專業知識和信息、人力資源限制和財政困難、工業和貿易協會缺乏商業意識和積極的態度、缺乏顧客意識、缺乏基礎設施和設備等。盡管如此，作為世界上最大的發展中國家，中國仍然以實際行動體現出一種在食品安全問題上的負責任的態度：既對提高老百姓的生活水平和生活質量負責，也對消費者的生命和健康負責;既在國內重視和處理好各種食品安全問題，更對國際社會承擔起應當負有的責任。對于食品安全問題，中國政府及其職能部門已經做好了長期應對、常抓不懈的準備。通過進一步完善食品安全法律法規和標準規范，通過開展食品安全風險監測和風險評估工作，中國一定能夠在加強食品安全能力建設方面，全面、協調、統籌、持續、科學地克服各種“內在和外在的障礙”;按照科學規律和自然規律行事，在避免食品安全問題的發生等方面取得更大的成效。我們的信心來自于《食品安全法》的與時俱進和理念創新!