環保罰款50萬封頂將取消重典治霾倍數處罰無上限

　　一面是我國大氣污染向煤煙與機動車尾氣復合型過渡、區域性大氣環境問題日益突出、霧霾頻發，一面是治污屬地管理難成合力、環境違法成本低、企業寧罰不改……大氣污染如何防、十面“霾”伏怎么破？

　　22日提交全國人大常委會首次審議的大氣污染防治法修訂草案打出一記重拳。草案取消了現行法律對造成大氣污染事故企業事業單位罰款“最高不超過50萬元”的封頂。此舉將大大增加違法企事業單位的違法成本。

　　草案第95條規定：造成大氣污染事故的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處上一年度從本企業事業單位取得收入50%以下的罰款。對造成一般或者較大大氣污染事故的，按照污染事故造成直接損失的1倍以上3倍以下計算罰款；對造成重大或者特大大氣污染事故的，按造成直接損失的3倍以上5倍以下計罰。

　　法學專家表示，取消造成大氣污染事故環保罰款50萬元上限額度，變為按倍數計罰，是重典治霾的具體體現，必將對污染企業產生震懾作用。

　　中國政法大學環境保護法專家王燦發教授分析認為，按倍數計算罰款，操作起來要復雜一些，污染事故損失評估有一定難度。如若被罰款單位不服，行政機關就會當被告，應加快環境損害鑒定評估機構的建設。

　　環境保護部部長周生賢22日對修訂草案作說明時介紹，現行大氣污染防治法1987年制定，上次修訂是2000年。源頭治理薄弱、管控對象單一；總量控制范圍小，重點難點針對不夠；問責機制不嚴，處罰力度不夠，現行法已不能適應新形勢的需要。

　　此外，為貫徹落實新修訂的環保法“按日計罰”，草案明確規定了“按日計罰”的幾種情況：超過污染物排放標準或超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物的；未依法取得排污許可證排放大氣污染物的；通過逃避監管的方式排放大氣污染物的；建筑施工或者貯存易產生揚塵的物料未采取有效措施防治揚塵污染的。

　　重典治霾，嚴厲處罰。草案還規定，未取得排污許可證排放、超標排放、通過偷排、篡改或者偽造監督數據等逃避監管的方式排放大氣污染物的，被責令停止排污、限制生產、停產整治，拒不執行的，依照環保法的規定，由公安機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人予以拘留。

　　亮點

　　聯防聯控避免各自為戰

　　專家指出，當前我國大氣污染呈現明顯的區域性特征。中國環科院副院長柴發合介紹：“現行大氣污染防治法缺乏大氣污染防治的區域協作機制，只提到城市空氣污染的防治，未涉及如何解決區域性大氣污染問題，導致行政轄區‘各自為戰’，難以形成治污合力。”

　　柴發合說：“修訂草案中設立了重點區域大氣污染聯合防治專章，規定了由國家建立重點區域大氣污染聯防聯控機制，統籌協調區域內大氣污染防治工作，對大氣污染防治工作實施統一規劃、統一標準，明確協同控制目標。”

　　總量控制源頭治理

　　修訂草案規定，國家對重點大氣污染物排放實行總量控制。王燦發說：“任何環境都有環境容量，也就是大氣的自凈能力所能容納的容量。可能每一個排放源濃度都達標，但是排放源太多，仍然可能會超過大氣環境容量，造成污染，因此必須實行總量控制。”

　　環境保護部部長周生賢22日對修訂草案作說明時介紹，根據現行法律規定，實行總量控制的“兩控區”——酸雨控制區和二氧化硫控制區，僅占全國國土面積的11.4%，不能適應全國總量減排的需要。

　　草案規定了省級政府應當按照國務院的規定削減和控制本行政區域的重點大氣污染物排放總量，并將重點大氣污染物排放總量控制指標分解落實到市、縣，再由市、縣政府分解落實到排污單位。

　　科技治霾要“爬坡過坎”

　　記者在調研中了解到，當前我國很多科研院所、高校和部門已廣泛開展霧霾研究，但數據共享難、科研遭條塊化和體制性割裂，研究重復多、科技成果轉化難等問題較為突出，治霾研究進展緩慢。業內專家建議，應加快建立大氣科研數據共享平臺，打破霧霾研究機構間的“壁壘”，推動各地科技治霾水平盡快提高。

　　草案提出，國家鼓勵和支持大氣污染防治的科學技術研究，推廣先進適用的大氣污染防治技術和裝備，促進科技成果轉化，發揮科學技術在大氣污染防治中的支撐作用；鼓勵和支持開發、利用清潔能源。

　　釋疑

　　會不會為“單雙號限行常態化”開綠燈？

　　在修訂草案的“機動車船大氣污染防治”專門一節中，第45條規定，“省、自治區、直轄市人民政府根據本行政區域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況，可以規定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區域和時間，并向社會公告。”

　　記者采訪的多位法學專家認為，向地方政府授權，應對授權條款有所規制，補償機制更加明確、完善，防止地方保護和部門利益法制化。

　　王燦發教授分析認為，這是給政府一個制定規則的權力，屬于授權性立法，是對地方政府的立法授權。如果這個條款作為法律正式規定下來，有可能成為地方單雙號限行常態化的依據。

　　長期研究環保法律的北京大學教授汪勁認為，限制公民人身自由和財產權利行使的規則應當由法律進行規定，政府只有在法定條件出現的情況下，才能依照法定條件，根據法律授權采取相應措施。因此，他建議，對相應條款做進一步明確細化。

　　汪勁認為，草案第45條涉及公民出行和機動車財產權利的行使。要授權地方政府，則應嚴格設定相應的授權條件，比如當可能發生嚴重大氣污染的時候，或者空氣中某些污染物指標達到一定數值，或者即將出現嚴重大氣污染緊急狀態時等等，這些嚴格限定的前置條件不但要有，還要在法條中明確列舉出來。

　　不但要有前置條件，還要有相應的細化補償措施。中國人民大學法學院副教授竺效說，因為“單雙號限行常態化”是對公民合法財產的所有權進行了限制，就需要合理的補償措施。補償可以包括多種方式，比如車船使用稅等稅收的減免，保險費用的調整等。總之，配套措施需要精細化。

　　“每一種限行的類型、限制條件、補償與否、如何補償等都應當在法律條文中予以明確，而且應該由國務院制定配套的規則。做出不同的限行規定和相應的補償規定，才能夠讓現在各個地方的各種限行方案有一個更好的法律依據，更加公平合理。”竺效說。

　　快評

　　強化“一把手”真抓環保

　　22日提交全國人大常委會審議的大氣污染防治法修訂草案，在大大強化法律治污手段的同時，也大大強化了地方主管部門的環保責任，以法律的“緊箍”，促使“一把手”抓好環保。

　　草案規定了國家實行大氣環保目標責任制和考核評價制度。縣級以上人民政府應當將大氣環保目標任務完成情況納入考核內容，作為對負責人考核評價的重要依據。對超過國家重點大氣污染排放總量控制指標或者未完成目標的地區，省級以上政府環保主管部門應當會同監察等部門約談當地政府主要負責人。

　　對于政府責任，在現行大氣污染防治法中也有規定，但是條款十分籠統，對于地方“一把手”對環境損害如何負責沒有具體規定。本次修法，目標責任制、考核評價制度、約談等制度都寫入了草案，擬以法律的形式固定下來，就是要嚴格約束“一把手”。政府沒完成環保減排目標，就是沒完成整個任務，就是不合格。

　　現實中，在不少地方“一把手”心里，經濟第一位，環保“靠邊站”。為追求經濟發展，有些“一把手”干預環評，甚至制定一些“土政策”，讓環保部門難以獨立執法，暗保高耗能、高污染的落后產能“摸黑上馬”；有些地方“一把手”在環保工作中要么“只掛帥不出征”地做做樣子，要么“新官不理舊事”，前任搞的污染與己無關。

　　修法，就是要進一步明確環保“硬杠杠”，強化地方“一把手”在環保上的法律責任，讓政府真正擔負起環境保護的職責。