《土壤污染防治法》：建立基金制度打破土壤修復瓶頸

　　如今，在大氣、水、土壤三領域中，獨缺土壤污染防治立法。《土壤污染防治法》目前已形成草案征求意見稿，經環資委25次全體會議，現正式對外征求意見。在近日舉辦的第五屆中國環境修復發展戰略論壇上，全國人大常委會環境與資源保護委員會法案室付莎就如何理解立法相關內容做了介紹。

　　付莎表示，征求意見稿主要就土壤污染防治基本制度、預防保護、管控和修復、經濟措施、監督檢查和法律責任等重要內容做出規定。其中，“在管控和修復中分為兩章，根據不同管理方式和特點，分設為農用地和建設用地。而經濟措施這一章也是立法中比較有特色的章節。”

　　不重復規定，主要做補充規定

　　“幾乎所有的物質都會通過某種途徑進入土壤，理論上說，土壤污染防治應該是廢水、廢氣、廢物諸多污染源控制，但是鑒于現行《固體廢物污染環境防治法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》中已有明確規定，因此征求意見稿對這方面主要做補充性和銜接性的協議。”付莎認為，《土壤污染防治法》不應該做重復規定，但是對一些銜接性的規定應該制定相關標準，比如環評中加入土壤污染防治內容等。

　　“目前，土壤有害物質沒有專門法律對此進行規定。因此我們在《土壤污染防治法》當中專門規定這么一個制度，也作為立法中重要的內容，希望從源頭上管控有毒有害物質進入土壤。”付莎介紹，作為補充性的規定，征求意見稿中規定了土壤有害物質及優先控制名錄。在優先控制名錄中，規定重點監管行業和企業，制定如年度匯報、定期監測等措施；另一方面，通過控制農業投入品、包裝物，開展農業技術指導，鼓勵土壤改良措施，預防農業生產造成的土壤污染。

　　付莎表示，征求意見稿體現了預防為主、保護優先的原則，規定未污染土壤優先保護，優先保護林地、園地、生態用地等。

　　劃分農用地、建設用地

　　“對于農用地和建設用地不同，征求意見稿劃分了兩章內容。這也是我們在征求意見過程當中吸收的結構性主要意見。也是根據‘土十條’中農業用地和建設用地不同管理制度的政策要求。”付莎表示。

　　對于農用地，征求意見稿按照污染程度和相關技術標準的規范，對優先保護、安全利用和嚴格管控的地塊分別采取不同措施。對于建設用地，設計了土壤風險管控和修復對照名錄制度。“在名錄中，需要風險管控的地塊，規定了政府應當采取的措施。針對需要修復的土地，意見稿中規定了實施程序和污染防治要求。”她表示，建設用地修復在目前實踐中已比較成熟，但仍希望通過立法能夠有法可依，對修復流程加以規范。

　　專設經濟措施，建立基金制度

　　修復資金的來源問題一直是制約行業發展的瓶頸問題。付莎表示，本次征求意見稿的一大亮點是專門設置了經濟措施章節，也是回應了業界的期待。

　　“我們立足通過多種渠道、多種方式解決土壤污染資金籌集問題，首先規定各級人民政府加強財政投入。另外，我們建立了土壤污染防治基金，規定了基金來源與使用。”付莎強調，這兩個制度是相對的，因此針對比如政府組織的調查，包括制訂標準、科研等常規性工作，希望能夠通過財政資金的渠道解決。對于歷史遺留的問題，沒有辦法找到污染責任人的土壤污染場地和地塊，可以通過基金的方式解決。

　　“基金的資金有專門的管理流程，除法案當中對主要使用范圍有專門規定外，還將授權有關部門進一步細化管理制度。”

　　付莎透露，為了鼓勵社會力量以市場運作的方式參與土壤污染防治，法案將在財政稅收、價格、金融等措施上給予支持，同時鼓勵有關企業辦理環境污染責任保險，但沒有做硬性要求。

　　五色土

　　對我國土壤污染防治立法而言，借鑒國外的經驗必不可少。本報記者在此梳理部分發達國家的相關立法經驗，其間不乏值得科學借鑒的立法初衷、治理路徑、修復原則等。

　　美國

　　危機事件后頒布超級基金法

　　早在1980年，美國就頒布了《綜合環境反應、賠償與責任法》（又名《超級基金法》）。該法是受到“拉夫運河填埋場污染”事件的直接推動而出臺的。該法實施后，被列入《國家優先名錄》中67%的污染地塊得到了治理修復，130萬英畝的土地恢復了生產功能，多數污染地塊在修復后達到了商業交易的目的。

　　此后，美國國會為緩解該法嚴厲的責任制度所帶來的影響，通過以下法案進行4次修訂完善：1986年的《超級基金修正及再授權法》，1996年的《財產保存、貸方責任及抵押保險保護法》，2000年的《超級基金回收平衡法》和2002年的《小規模企業責任減免和綜合地塊振興法》。

　　值得說明的是，包括國際評價以及美國自身對《超級基金法》的弊端都有說辭，但不能否認，該法對于快速有效地解決美國污染地塊的治理與修復問題，的確起到了非常明顯的作用。

　　日本

　　農村城市差別化立法

　　二戰后，日本經濟持續快速增長，但也伴隨著資源能源的高投入、高消耗和污染物的高排放，以及以重工業為主的粗放型增長模式，造成了嚴重的生態環境污染，尤其是土壤重金屬污染十分嚴重，也曾引發水俁病等嚴重的公害事件。

　　日本政府于1970年頒布了針對農用地保護的《農用地土壤污染防治法》，隨后經多次修訂沿用至今。而隨著日本工業化進程的不斷加快，以六價鉻等重金屬污染為特點的城市型土壤污染日益顯現。為進一步滿足社會對城市型土壤污染的防治要求，日本于2002年頒布了《土壤污染對策法》，彌補了城市用地土壤污染防治法律方面的空白，成為日本土壤污染防治的主要法律依據。

　　德國

　　預防為主，注重土壤功能修復

　　在工業化過程中，德國留下了許多污染場地。德國很重視土壤保護的法律框架建設，聯邦與各州政府都有關于土壤保護與污染場地治理的專門法律和相關法律。為解決土壤保護以及歷史遺留的污染問題，自1999年以來，德國制定了土壤保護法、土壤保護和工業廢地處理條例等法律。

　　這些法律對土地使用者預防風險的措施及強制性義務、施加于土地上的各種材料的性質及其風險的預防與控制、土壤監測以及土壤保護的具體要求、風險的評估等作了規定。各州政府則依據聯邦法律制定了自己的法律。

　　在土壤修復方面，德國的理念是保護土壤的特殊功能，而不是土壤本身，對不同功能的土地，區別對待。根據這一理念，德國現有30萬塊土地需要治理，但真正需要采用技術改造的只占10%左右。

　　丹麥

　　執行“誰污染、誰付費”原則

　　北歐國家丹麥是積極倡導綠色環保的先鋒，民眾普遍環保意識強，土壤保護也是丹麥環保部門的一項重要工作。1971年，丹麥政府設立世界上第一個環境部，從那時起，丹麥一直積極開展土壤污染防治工作，現已建立了完善的土壤污染防治法規，為土壤保駕護航，并努力運用先進的科技，治理并修復已經受到污染的土壤。

　　上世紀八十年代，丹麥開始陸續制定相關污染控制和管理方面的法律。2000年，丹麥出臺《土壤污染法》，并于2007年修訂后繼續實施至今。

　　在土壤修復的資金來源方面，丹麥嚴格執行“誰污染、誰付費”的原則，污染者必須承擔治理污染的全部費用。這一方面能夠為治理污染帶來資金來源，另一方面也能對污染者產生威懾作用。而對一些歷史遺留下來的污染土地，土地所有者可向政府申請補貼，政府承擔絕大部分的費用。