《環保法》擔當生態文明制度建設重任

　　黨的十八大報告指出:“必須更加自覺地把全面協調可持續作為深入貫徹落實科學發展觀的基本要求，全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局，促進現代化建設各方面相協調”“加快建立生態文明制度”“加強生態文明制度建設”。筆者認為，作為環境保護基本法的《環境保護法》應勇于擔當生態文明法律制度建設的重擔。

　　走可持續發展的道路成為必然選擇

　　面對在經濟發展進程中所遭遇的人口、資源、環境、經濟轉型等瓶頸，走可持續發展的道路成為我國的必然選擇。

　　20世紀90年代中期，我國逐步確定了快速、協調和持續發展的方針，開始制定并實施可持續發展戰略。

　　2001年7月1日，江澤民同志在發表《在慶祝中國共產黨成立八十周年大會上的講話》中指出，要“堅持實施可持續發展戰略，正確處理經濟發展同人口、資源、環境的關系，改善生態環境和美化生活環境，改善公共設施和社會福利設施。”

　　2003年10月，黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，要求“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”，并明確指出了“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”及“科學發展觀”的概念正式確立。

　　2007年10月15日，胡錦濤同志在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告中提出將建設生態文明作為實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求。

　　2009年9月，黨的十七屆四中全會進一步將生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設一并作為建設中國特色社會主義偉大事業總體布局的有機組成部分。

　　2010年10月，黨的十七屆五中全會強調要提高生態文明水平，增強可持續發展能力。

　　2011年10月，黨的十七屆六中全會提出，進一步推動文化建設與經濟建設、政治建設、社會建設以及生態文明建設協調發展。

　　2012年11月8日，黨的十八大報告指出:“必須更加自覺地把全面協調可持續作為深入貫徹落實科學發展觀的基本要求，全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局，促進現代化建設各方面相協調，促進生產關系與生產力、上層建筑與經濟基礎相協調，不斷開拓生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”，并在第八部分對“大力推進生態文明建設”進行了詳細闡述，著重強調“加強生態文明制度建設”。

　　將“可持續發展”作為立法目標成為趨勢

　　德國著名法學家耶林認為，“法律由人類有意識地創立以達到一定目的”“目的是全部法律的創造者”。如果依此來及看，我國于1989年制定的《環境保護法》的立法目的條款理應是環境保護法部門立法目的統帥，顯然，將“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展，制定本法”作為現行《環境保護法》第一條內容的規定已經落后于可持續發展思想、科學發展觀和生態文明理念對環境立法所追求的價值目標的最新要求。

　　2012年8月30日，十一屆全國人大常委會第二十八次會議首次審議的《環境保護法修正案(草案)》(以下簡稱《草案》)未對這部法律的立法目的條款提出任何修改，《草案》僅在其所建議增加的第四條第一款“環境保護工作應當依靠科技進步、發展循環經濟、倡導生態文明、強化環境法治、完善監管機制、建立長效機制”中提及了“倡導生態文明”。通過分析這句話的語法結構我們便可發現，其主干為“環境保護工作應當……倡導生態文明……”，并且在這一條款中， “依靠科技進步”和“發展循環經濟”較“倡導生態文明”排序靠前，從一個側面反映出《草案》并沒能將生態文明理念對于我國環境保護工作的重要意義突顯出來。

　　此外，從《草案》前五條的邏輯結構來分析，第一至五條依次規定的是立法目的、環境定義、適用范圍、環保政策和環保科技宣傳等5方面的問題。筆者認為，將促進以經濟社會全面協調可持續發展為途徑的生態文明建設內容作為《環境保護法》的立法目的，較之僅將“倡導生態文明”作為一項國家環保政策，更有利于整部《環境保護法》乃至整個環境法律部門貫徹可持續發展思想、科學發展觀和生態文明理念，也必將更有助于解決環境釋法、執法、司法中未來可能遇到的法律條款沖突或漏洞等問題，最終將更有利于建成生態文明法律制度。

　　此外，作為上位法的《環境保護法》也應該注意到目前將“可持續發展”作為立法目標已經成為一種趨勢。

　　據不完全統計，在環境法領域，近15年來，幾乎絕大多數立法均直接或間接確立了“促進可持續發展”為其法律目的。

　　1998年～2012年，我國新制定或新修改的14部環境單行法律的首條均已確立了促進可持續發展為其法律目的，占同期可比立法總數的82.4%，僅同期制定的《森林法》(1998年修正)、《放射性污染防治法》(2003年)和《野生動物保護法》(2004年修正)的立法目的條款未明文使用“可持續發展”或類似措辭。

　　就所使用的措辭而言，2008年通過的《循環經濟促進法》則言簡意賅地使用了“實現可持續發展”。2001年通過的《海域使用管理法》和2002年通過的《水法》分別細化其立法目的為“促進海域的合理開發和可持續利用”和“實現水資源的可持續利用”。而其他多數立法都以實現或促進經濟社會的可持續發展為立法目的的表述。尤為值得一提的是，2008年實施的《水污染防治法》則在更高層次上提出——促進經濟社會全面協調可持續發展。

　　不可否認，《環境保護法》的現行立法目的已經落后于多數環境單行立法，作為上位法的《環境保護法》應努力改進。

　　如果決心修改完善《環境保護法》，使之具有國際先進水平，我國應將全面協調可持續發展并實現生態文明作為環境法立法目的不可或缺的組成部分。

　　不可否認，《環境保護法》所擬促進的“社會主義現代化建設的發展”也必定是一種“可持續的發展”，全面實現我國社會主義現代化建設不能脫離經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體的總體布局，離不開可持續發展的途徑。

　　綜上所述，筆者建議將《環境保護法》第一條修改為:為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義經濟、社會全面協調可持續發展，建設生態文明，制定本法。