下好全國控煙這盤“棋”須立法先行

截至目前，我國24個省份出臺省級控煙相關法規，254個城市出臺市級控煙相關法規，這是近日中國控制吸煙協會醫療機構控煙及健康促進專業委員會成立大會暨“控煙與健康”學術研討會上透露的信息。

但這距離《健康中國行動（2019—2030年）》提出的“到2030年全面無煙法規保護的人口比例達到80%及以上”的目標還有不小差距。

其中，最關鍵的因素是我國依然沒有正式出臺國家層面關于公共場所控制吸煙問題的法律法規。

據世界衛生組織報道，只有無一例外地立法禁止在所有室內公共場所吸煙，才能確保那些生活在較貧窮和欠發達地區的人與較富裕城市的居民一樣，享有免受二手煙危害的保護。

然而，據無煙草青少年行動基金統計的數據，我國目前僅有24個城市的控煙法規達到了全面無煙的要求。

尚無國家層面控煙立法

煙草流行普遍存在于全球范圍內。為遏制煙草流行，2003年世界衛生大會批準《世界衛生組織煙草控制框架公約》（FCTC），旨在降低煙草對健康和經濟的破壞性影響，號召各國團結起來共同攻克這一威脅人類健康的難題。截至2023年9月，FCTC共有183個締約方，覆蓋了世界90％以上的人口。中國于2005年批準了FCTC，2006年FCTC在中國正式生效。

“目前，我國各地方距FCTC的要求還有較大差距。我們承諾要保護人們免受煙草煙霧的危害，但并沒有達到FCTC所提出的實現各公共場所百分之百禁煙的要求，相當一部分公眾仍然暴露于煙草煙霧的危害之中。”上海市控制吸煙協會副會長陳德告訴《醫學科學報》。

我國對公共場所控煙立法的工作主要是隨著國家規劃綱要的制定而展開的。記者查詢到，2011年，“十二五”規劃納入了公共場所全面禁煙的內容，同年頒布的《公共場所衛生管理條例實施細則》首次涉及公共場所控制吸煙的內容。

2014年，國務院公布了《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》并公開向社會征求意見，但是該條例至今未獲得審議通過。

2016年，國務院印發了《“健康中國2030”規劃綱要》，要求全面推進控煙履約，加大控煙力度，運用價格、稅收、法律等手段提高控煙成效；積極推進無煙環境建設，強化公共場所控煙監督執法；推進公共場所禁煙工作，逐步實現室內公共場所全面禁煙。

2017年，《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法（草案）》強調要進一步提高公眾對煙草危害的認識，并擬將公共場所控煙管理交由各省份自行規定，但是2019年12月28日正式公布的該法卻刪去了原草案中有關公共場所控煙的內容。

此外，《未成年人保護法》 《關于在公共交通工具及其等候室禁止吸煙的規定》《鐵路安全管理條例》《民用航空安全保衛條例 》等相關法律法規也對公共場所禁煙有所涉及。

“因為沒有統一的國家控煙立法作指導，各地的控煙執法在實踐中標尺不一，效果各異。”中國疾病預防控制中心控煙辦公室研究員姜垣表示。

地方立法執行力度參差不齊

相比國家統一的控煙立法“步履維艱”，各地方對于公共場所控煙所采取的措施要“先行一步”，并穩步推進。

其實，早在2011年的《公共場所衛生管理條例實施細則》（以下簡稱《細則》）公布實施之前，諸多地區已經就公共場所吸煙的問題頒布了專門的法律文件，其中最早的是蘇州市1993年頒布的《關于在市區公共場所禁止吸煙的幾項規定》。

自《細則》公布實施以后，各地方的控煙立法朝著較為規范的趨勢發展。　　在控煙立法內容上，地方控煙立法呈現出控煙規定細致化的趨勢。

以上海為例，1994年制定了政府規章《上海市公共場所禁止吸煙暫行規定》，2009年12月10日市人大常委會通過《上海市公共場所控制吸煙條例》（以下簡稱《條例》），并于2010年3月1日生效實施。

2016年11月11日《條例》第一次修訂，實現室內全面禁煙；2022年10月28日《條例》第二次修訂并實施，將電子煙納入公共場所禁煙范圍。

上海市愛國衛生運動委員會辦公室副主任王彤在接受《醫學科學報》采訪時表示，上海市成人吸煙率自2010年控煙立法以來，已降至2022年的19.4%，下降了7.5個百分點，提前達到“健康中國2030”目標。法定禁煙場所違規吸煙發生率從控煙立法前的37.5%下降至12.4%，室內“無煙具”場所、“無煙蒂”、“無吸煙室”場所的比例繼續保持良好，分別為97.0%、93.2%、99.5%，法定禁煙場所電子煙使用率為2.2%。

北京市也在近日舉辦的《北京市控制吸煙條例》立法10周年宣傳活動上交出了“由控煙法規實施前的23.4%下降至19.9%”的成績單。

相關法律人士指出，一部全面無煙的立法是法規規章執行的依據和保障，多個控煙典范城市的經驗顯示，室內公共場所、室內工作場所和公共交通工具內全面禁煙是保障控煙法規規章得以切實落實的立法保障。在完備的立法保障之下，強有力的執法和持續不斷的健康宣傳教育則是實現保護民眾健康的立法目的的有效途徑。吸煙率持續下降意味著相關疾病的大幅減少，這也是實現健康中國戰略的有力支撐。

“他山之石可以攻玉”

將視線轉至國外，有些國家在控煙方面成功的經驗，或許能為我國控煙提供借鑒。

新加坡的控煙工作一直保持著較高的水準，并被其他各國紛紛效仿。1970年，新加坡公布了第一部控煙令，隨后歷經十幾次修訂，將禁止吸煙的公共場所的范圍不斷擴大；同時，新加坡政府通過不斷公布并更新禁煙令的相關條例指導實踐工作。

另外，新加坡的控煙工作所取得的成就離不開其嚴格、高效的執法方式。新加坡控煙執法是通過國家環境部執法人員執法結合公眾參與的方式進行的。通過禁煙場所附近的閉路電視的錄像搜集證據、通過相關熱線和網站接收投訴。此外，新加坡不斷提高煙草稅，并且將合法購買煙草和吸煙最低年齡調至21歲，以防青少年過早接觸煙草。

多年持續、有力的禁煙舉措，使得新加坡的吸煙率呈逐步下降趨勢，2020年已降至10.1%。

愛爾蘭于2001年制定了全國范圍內的控煙令，于2002年正式生效，此后經歷了幾次修訂。保護兒童健康法案于2016年正式生效，該法案旨在保護兒童免受機動車輛中煙草煙霧的危害。此外，愛爾蘭還于2004年頒布了一部重要的禁煙法令——工作場所禁煙令。該禁煙令的頒布實施使愛爾蘭成為第一個實行工作場所禁煙令并取得顯著成效的國家。

值得一提的是，愛爾蘭的控煙立法十分龐雜，所涉及的內容非常細致，除室內全面禁煙的規定外，還對煙草廣告及煙草包裝、煙草產品設計以至對煙草零售商的要求等做出了嚴格規定。2015年，愛爾蘭又將控煙法中關于煙草包裝的部分內容單獨立法，規定采用統一顏色、字體、字號、圖形警示，去掉品牌信息的煙盒包裝，從而成為歐盟第一個使用卷煙平裝煙包的國家，進一步細化并適應了新形勢的需要。

調查顯示，70%的愛爾蘭人支持采取更嚴厲的措施遏制吸煙。目前，都柏林政府宣布將把法定吸煙年齡從18歲提高到21歲。上述措施使得愛爾蘭成年吸煙者的比例長期以來一直保持在18%。

采訪中，專家表示，無論在國際層面還是國內層面，控制煙草已經成為大勢所趨。而制定全國層面的控煙立法，將成為地方執行控煙舉措的“指揮棒”。不過，一部法律的制定不是一蹴而就的，需要考慮諸多因素。同時，一部法律的制定也不會“一勞永逸”，而需要在實踐中反復調整以應對社會發展過程中出現的新情況、新問題。最終，實現公共衛生環境全面無煙，維護公眾健康。