依法治國：堅持立法先行，加強重點領域立法

　　黨的十八屆四中全會提出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。完善立法體制，加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，依法賦予設區的市地方立法權。深入推進科學立法、民主立法，完善立法項目征集和論證制度，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。加強重點領域立法，加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實。實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。

　　建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，充分發揮立法的引領和推動作用。體制機制的改革，本質上是法律的改革，只有改革與法律同步才能避免沖突。改革要有所突破，必須先進行法律的修改，不能先破后立。

　　我國環境法律體系的建立、完善與環境體制改革的關系也正是這樣。只有完善的環境法治才能為環境體制改革和我國環境保護事業保駕護航。

　　環境立法質量仍需提高

　　如何立法才能使法律更具可操作性，是當前環境立法需要重視的現實問題

　　我國1978年《憲法》規定“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”，這是我國第一次將環境保護上升到憲法層面。1979年9月，第五屆全國人大常務委員會第十一次會議原則通過《環境保護法（試行）》，標志著中國特色環境保護法律體系開始建立。1982年憲法明確規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”，進一步強化了國家保護環境的憲法基礎。1989年12月，第七屆全國人大常務委員會第十一次會議通過了《環境保護法》，標志著我國環境法制建設走向成熟。

　　30多年來，我國先后制定了《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《環境影響評價法》等環境保護方面的法律30余部，以及《排污費征收使用管理條例》、《自然保護區條例》、《野生動物保護條例》等行政法規90余部，以及一大批環境保護地方性法規。各項重大環保制度逐步建立，環境立法速度居各部門法之首。環境法律法規的制定還為中國特色社會主義法律體系的形成提供了十分重要的經驗。

　　此外，我國還制定了國家環境標準近1500項。環境標準和技術性規范的要求越來越嚴格，彌補了傳統環境管制手段的不足，其實施是強化環境管理的有力措施。

　　最高人民法院中國應用法學研究所所長孫佑海指出，第一，在現有的立法背景下，如果法律法規的要求全部落實到位，主要污染物可減少70%（如要完全控制住環境污染還取決于其他因素）。第二，我國的環境法律法規實施狀況很不理想，目前有70%左右的環境法律法規沒有得到落實。

　　立法本身不是目的，環境法治的最終目的是要使環境法律得以貫徹，維護我國的環境。只有通過法的實施，法律規范才能得以實現，才有可能達到立法的最終目的。因此，沒有法的實施，法律也就失去了存在的價值。有法而不依，除了執法和司法力度有待加強的原因外，法律自身的問題也不容忽視，如何立法才能使法律更具可操作性，是當前環境立法需要重視的現實問題。

　　環境法律體系仍待完善

　　經濟發展與環境保護不同步而導致的種種問題，都對我國環境法律體系完善提出了更高要求

　　改革開放以來，我國的經濟經過了30多年的快速發展，與此同時，對于環境的保護卻并沒有跟上經濟發展的腳步，保護環境與發展經濟之間的矛盾日益突出。

　　早在1973年，我國就以國務院行政法規的形式制定了《關于保護和改善環境的若干規定》。時光匆匆而過，我們一直在為建設生態文明法治而努力，然而環境形勢依然是如此嚴峻。

　　經濟發展與環境保護不同步而導致的種種問題，都對我國環境法律體系完善提出了更高要求，如果沒有相應的生態文明法治護航，無疑會影響環境保護事業的順利發展。

　　孫佑海指出，就我國目前的環境法律體系來看，環境立法還不夠科學，立法理念存在偏差，有時過分注重支持經濟發展，使得法律法規對環境保護的要求過于寬松；有時過分注重行政強制手段的作用，忽視經濟政策、市場機制對環境保護的作用。前者放縱企業污染環境，后者使企業失去保護環境的內在動力。

　　除此之外，還存在法律規定之間不協調的問題。如現行《水污染防治法》規定環保部門對水環境進行統一管理，《水法》規定水利部門對水資源實施統一管理，就給水污染防治工作造成很多扯皮。

　　另外，某些重要領域的環境監管工作至今無法可依。如我國還沒有出臺《自然保護區法》、《土壤污染防治法》、《環境損害賠償法》等法律。由于這些領域長期缺乏必要的法律約束，行政處罰、行政強制等程序性規則也付之闕如，影響環境監管工作的有序開展。

　　公眾參與立法仍要加強

　　環境立法必須看到公眾智慧的驚人力量，并善于借勢而上有所作為

　　“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”何為良法？中國人民大學法學院教授周珂說，要衡量一部法律是否稱得上是“良法”，主要看它是否能夠獲得公眾的認同。

　　我國的環境法律法規偏向于行政管理，表現為政府對具體條文的導向作用，對其他利益群體參與立法有所忽視。這在立法實踐過程中，容易導致某些立法程序的形式化。

　　立法的主要程序包括起草階段、審查階段和征求意見環節。在草案征求意見的環節，往往會出現形式化、走過場的情形。“良善的法律必須尊重民意。”《立法法》規定對立法草案公開征求意見，這體現了國家從規范立法的角度肯定了公眾參與立法。

　　“環境立法必須看到公眾智慧的驚人力量，并善于借勢而上有所作為。善法、惡法之區分不在于公眾本身，而在于立法者、執法者是否最大限度‘接近’民意。” 圓明園湖底防滲工程的停工、廈門PX 項目的遷移和北京六里屯垃圾焚燒廠等案例都體現了基層民意與決策機構的良性互動，公眾意志在處理環境事務方面是不可或缺的智力支持。

　　地方環境立法仍應探索

　　《立法法》修改，賦予設區的市地方立法權，可就環境保護制定地方性法規

　　全國人大常委會于8月25日首次審議《立法法（修正草案）》，這是《立法法》頒布14年來首次修改。草案提出，設區的市均享有較大的市地方立法權，可就城市建設、市容衛生、環境保護等城市管理事項制定地方性法規。

　　我國幅員遼闊，環境與自然資源狀況極為復雜，使得國家性的環境法律對不同地區的環境問題和解決方式難以做出統一的規定。因此，國家在環境立法過程中采取了“宜粗不宜細”的原則，只對一些具有原則性和普遍性的環境問題做出規定，目的在于使之具有普遍適用性，這就要求各地立法機關根據當地的實際狀況來制定環境保護的地方性法規，使環境保護和污染治理能做到因地制宜。

　　此次《立法法》修改，賦予設區的市地方立法權，可就環境保護制定地方性法規，使得地方環境立法再次引起人們的重視。

　　我國的地方環境立法經過探索和實踐，有了一點的發展，但由于起步較晚，還存在一些問題。

　　缺乏全局觀念，立法中凸顯部門利益和地方利益；行政氣息濃厚，缺乏公眾參與；立法技術落后，立法總體質量不高；各地方無視當地實際情況互相抄襲；地方立法體系上缺乏對生態環境整體性的關照等。這些問題的存在反映出地方環境立法的水平仍需進一步提高，才能跟上國家生態文明法治建設的步伐。