國外大氣污染防治的立法借鑒

　　當前，我國大氣環境形勢的日趨嚴峻對《大氣污染防治法》提出了更高的要求，在修法的過程中，適當借鑒國外經驗，對于防治我國大氣污染大有裨益。

　　確定污染源并持續更新

　　大氣污染防治的首要任務是確定污染源，這也是《大氣污染防治法》修訂的重要科學依據之一。

　　我國對于污染源的新認識經歷了一個漫長的過程。2011年1月1日開始，環境保護部發布的《環境空氣PM10和PM2.5的測定重量法》開始實施，首次對PM2.5的測定進行了規范。但是對于PM2.5的研究和檢測還非常不完善，覆蓋的城市面也有限，這是接下來的法律修訂需要關注的方面。

　　同時期的法國巴黎，也經歷了一個對新污染源的認識過程。2011年，在法國科學院大氣系統實驗室主持下，多國參與的研究團隊對2009年～2010年巴黎地區PM2.5情況進行了綜合研究。

　　這一項目利用地面、高空及遙感監測手段，應用法國國家空氣質量模型CHIMERE（現為歐盟空氣質量預報模型）對PM2.5污染物進行檢測。巴黎市區的自動空氣檢測點正在進一步擴展當中，檢測結果6小時內公開一次。這些科研、檢測和報告制度有一定的借鑒意義，我國在修訂法律和制定具體檢測制度時，可以在這些現有的經驗上制定出適合自己的制度。

　　注重可操作性及責任條款

　　提高標準、加大處罰力度、變更處罰方式，是法律修訂時一個很重要的因素。法律的生命力在于執行，如果標準過低則達不到立法的效果，如果處罰力度不夠則使法律不足畏懼，如果處罰方式不當則降低了違法成本。

　　借鑒英國倫敦的經驗，英國政府對于法律的制定和修訂都以“高標準、嚴處罰”為特點，比如《工作場所健康和安全法》等控制排污行為的法律，把污染物的排放量標準一提再提，且以高額的罰款和嚴厲的處罰為法律保障；對于小汽車尾氣排放，倫敦市中心還專門設立污染監測點，賦予警察攔截車輛、進行檢測、處以罰款的權力。

　　今年2月，歐盟對英國治理空氣污染不力采取法律行動，高額的罰款（超過3億歐元）讓英國心痛不已，未來違法行為甚至可能與刑事責任掛鉤。

　　再者，歐盟的處罰是以歐洲法院裁決作出，因此并非是一次性的罰款，換言之，如果英國對空氣污染治理仍無措施，這樣的罰款還將繼續。

　　綜上，我國大氣污染防治雖然有標準，但標準比較模糊且過低，沒有細化防治措施，這無益于法律效果的實現。接下來的法律修訂應該進一步提高標準，并且規定地方可以制定不低于國家的標準。

　　另一方面，法律后果也未能明確、嚴格地規定，大多數的罰款都是一次告終，企業的違法成本大大降低。后續的法律修訂應該加大處罰后果、變更處罰方式，提高違法成本。

　　形成法律體系

　　我國關于大氣污染防治的法律和相關法規并未完善，最重要的《中華人民共和國大氣污染防治法》也不能滿足當前大氣污染防治的需求，同時地方各級的相關立法也未建立起來，法律體系還處于建立的過程。

　　以美國為例，尤其是加利福尼亞州，其大氣污染防治法律形成完整的體系：聯邦―州政府―州空氣管理部門―地方，與此對應的聯邦《清潔空氣法》、州《清潔空氣法》、《大氣污染控制法》、《大氣質量標準法》等也劃分了明確的權責，保障了法律的實施和完善。

　　地區合作到國際合作

　　我國的大氣污染防治和大多數國家一樣，也是以劃分地區來統一規定、檢測、實施、報告的，但是在法律修訂和完善中，應該更加關注的不僅僅是地區合作，而是國際合作。

　　空氣的流動性和開放性決定大氣污染防治必須高度重視國際合作，否則只會事倍功半。

　　借鑒歐盟的經驗，歐盟制定了統一的國際環保合作規則，歐洲國家共同參與、共同承擔責任，也共同享受整體規劃所帶來的環保效應，不必擔心其他國家大氣污染對自己國家產生不利的影響。

　　歐盟委員會在歐洲國家大氣污染防治工作中，確定了明確而嚴格的標準、報告制度、問責機構、執行機構，更重要的是，將這些合作規則納入各國法院和歐洲法院的體系之下，用法律手段而非行政手段保證大氣污染防治的開展。

　　在中國和中國所處的亞洲，如此深程度的國際間合作制度還沒建立，中國、韓國、日本等國家加強合作的必要性和可能性非常之大。

　　例如，1993年日本《環境基本法》制定了環境基本計劃，到目前為止已經實施了前兩個計劃，正在實施第三個計劃，而在第三個計劃中，加強國際合作、創造國際環境保護合作規則是最新也是最重要的想法之一。

　　我國在大氣污染防治的立法和法律修訂中，除了要考慮到地區或各國間的統一的標準、檢測、報告和執行機構外，也應該考慮到各個地區或各個國家不同的經濟發展水平和社會狀況，“共同但有區別地”承擔大氣污染防治義務。