實施開放多元的引進政策構建有國際競爭力的人才體系

　　深化人才發展體制機制改革④

　　專業技術人才是重要的創新資本和稀缺資源，經濟全球化的發展使專業技術人才成為各國競相爭奪的對象。實施開放多元的專業技術人才引進政策，構建具有國際競爭力的人才引進制度體系具有重要意義。

　　習近平總書記在前不久召開的中央人才工作會議上講話時強調，要下大氣力全方位培養、引進、用好人才。創新資源配置全球化時代，科技人才全球配置的趨勢愈發明顯，高端科技人才的跨國流動日益頻繁，深刻改變著各國的科技和產業發展圖景，推動著知識和技術的共享、傳播、擴散以及使用。專業技術人才是重要的創新資本和稀缺資源，經濟全球化的發展使專業技術人才成為各國競相爭奪的對象。實施開放多元的專業技術人才引進政策，構建具有國際競爭力的人才引進制度體系具有重要意義。

　　專業技術人才引進的“國際慣例”

　　世界各國的人才制度體系建設符合自身發展戰略需要、反映本國創新資源優勢，不同國家在人才吸引政策路徑選擇上各有差異。引進國外技術人才的主要政策工具，宏觀上與國家外交聯系在一起，在政府決策中往往被意識形態、政治價值觀、國家安全和外交戰略等重大議題所掩蓋。伴隨著新興經濟體的崛起，愈來愈多的國家開始加入全球人才競爭。發達國家吸引人才流入主要依靠技術移民制度，從而服務國家整體科技和經濟發展需要。而發展中國家則通過資助技術人才項目吸引流失的人才，形成國際人才環流，通過雙邊和多邊合作，努力從人才環流中獲得經濟與社會發展的智力資源。另外，留學生作為人才儲備庫的重要補充力量，成為各國爭相吸引的對象。留學生是國際教育交流體系的受益者，也是留學所在國吸引專業技術人才的重要蓄水池。留學生構成了所在國家的、熟悉就業市場規則和流行習慣的、具有潛力的高技術勞工儲備軍。

　　專業技術人才引進的“中國挑戰”

　　我國正面臨著全球各國人才激烈爭奪的挑戰。目前，我國吸引專業人才的政策體系仍需進一步健全，政策實施過程中需注意規避風險，實現吸引人才的目標需要一個長期的過程。

　　第一，專業技術人才引進政策體系缺乏具體實施細則，不能兼顧經濟社會發展需求。專業技術人才引進需制定相匹配的移民政策和發展戰略，更要兼顧經濟社會發展需求。因為人才的聚集和作用發揮需要良好的制度和創新的環境，必須將其嵌入本國的知識生產過程和國家創新系統中，創造有利于釋放人才潛力的環境和制度，才有利于政策目標的達成。我國的人才引進政策比較分散，缺少配套機制，缺乏從社會經濟可持續發展的系統角度綜合考量。人才吸引政策具有嵌入性和復雜性的特征，很多國家的移民政策理念已經從“邊境管理和控制”轉向“人才搜索的政策和工具”，并將移民政策作為經濟與科技發展戰略的重要組成部分。我國的國際移民比例遠低于世界平均水平，構建成熟的技術移民制度體系仍然任重道遠。

　　第二，來華留學生資源尚未充分利用，在華留學生管理工作缺乏完善機制。“十三五”時期，我國已經成為全球最大的留學輸出國之一，同時也吸引了更多優質來華留學生，人才結構不斷優化。根據教育部數據，2019年，來華留學學歷生比例達54.6%，比2016年提高7個百分點。其中，“一帶一路”沿線國家留學生成為新亮點。2019年在我國學習的“一帶一路”沿線國家留學生占比達54.1%。來華留學教育是我國教育事業和外交工作的重要組成部分，接收來華留學生的高校已經積累了龐大的校友資源。但是，在華留學生的管理制度還不夠完善，傳統的保姆式、封閉式管理模式不能充分體現和發揮留學生的價值，滿足其來華學習和工作的目的和需求。

　　第三，專業技術人才引進政策的落實不能與國際接軌，缺乏國際通行規則的指導。通過賦予外國人永久居留資格吸引人才、專業人士和國外資本參與本國建設，促進經濟社會發展，是許多國家在發展進程中的普遍做法。2020年2月，司法部、國家移民管理局就《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》聽取意見，引發社會高度關注，反饋的意見反映出進一步規范現行政策制度實踐的必要性。歐盟的已有實踐表明，吸引優秀人才相關政策的實施具有極高的安全風險，許多歐盟國家原本吸引高技能人才和促進人才流動的政策意圖，實施后卻導致更多低技能移民和難民的涌入。因此，專業技術人才引進政策的落實需結合國內外社會發展形勢，實踐中有必要參照國際經驗，維護國家安全和社會穩定。

　　第四，國外專業技術人才信息采集缺乏數字化治理手段。評價、篩選、引進外國專業技術人才需要外國人才的各種信息，包括學歷、工作、薪資、稅收、ZL、論文、獲獎、出入境、停居留等，涉及用人單位、市場績效、社會影響等綜合考量，只有獲得充分可信的外國人才信息，才能保證外國人才引進中各項決策的有效和正確。目前，數字化手段在政務服務領域已有運用，但仍未真正實現互聯互通，由于外國人才信息不能共享、外國人才引進缺乏統一平臺，有可能造成各地方或用人單位自評自用、外國人才重復參加不同部門人才項目的局面，不利于評估和篩選目標導向領域的專業技術人才。

　　完善專業技術人才引進制度體系

　　引進專業技術人才的政策涉及到國家治理和制度的各個方面，推行開放、多元的人才吸引政策是實現國家戰略和利益的有效途徑。當前，應進一步理解專業技術人才跨境流動的規律，優化人才制度和科研環境，增強吸引專業技術人才的制度優勢和國際競爭力，提高引進專業技術人才的效率，建議從以下幾方面完善我國專業技術人才引進制度。

　　第一，統籌推進法律規劃體系建設，優化人才引進發展環境。一方面，政府應通過企業、高校、研究機構等用人單位的實際需求，為國際專業技術人才引進提供制度化保障，使得人才引進政策發揮法治引領和規范作用。在市場環節加強對人才引進的監督，避免因外國專業技術人才引進擠占國內就業資源，干擾就業秩序。另一方面，搭建高效運行的科研平臺，打造更具競爭力的科研條件和資助體系，優化人才引進發展環境。建議設立國家科技人才獎勵基金，專門為科學、技術、工程和數學（STEM）專業的青年科學家提供獎勵，并對其從事的科研項目提供獎勵性資助。

　　第二，建立以理工科專業國際留學生和高層次專家為主要吸引群體的專業技術人才制度。一方面，面向全球吸引優秀青年來華攻讀STEM專業博士學位，吸引具有創新潛能的青年科學家從事博士后研究。已經在華完成學業的外國留學生可作為人才引進的重要來源，通過實施在校留學生就業許可證制度，為其在校期間的就業實踐提供機會，使其接受就業市場的過濾與檢驗。另一方面，探索國家支持、科技創新主體主導建立科技人才國際合作交流基金，重點吸引世界頂尖科學家來華開展科研。建議利用國際人才流動聚集效應吸引國際高層次專家，通過提升待遇、給予特殊優惠政策等措施，優先引進獲得“國際科學技術合作獎”的外國科學家及其研究團隊。

　　第三，制定外國技術人才來華工作積分評估政策，探索建立人才引進的“科技綠卡”。一方面，充分發揮積分評估政策的靈活性和穩定性優勢，對國外引進人才的質量和數量實現雙重控制。通過積分配額和職業清單政策，建立可以不斷更新的人才供需機制，使技術人才引進能夠更加有的放矢，適當放開科技工程專業外國人才在華工作的限制。另一方面，探索建立“科技綠卡”制度，主要用于研究機構和大學吸引國外科研人員，為國外專業技術人才取得簽證和在國內履行有關程序時提供便利。建議為STEM專業碩士學位且有3年以上研究開發經驗，或者STEM專業博士學位的外國人頒發“科技綠卡”，使其享受5年內能多次往返中國的待遇。

　　第四，加強與國際移民組織（IMO）的溝通合作。加強與國際移民組織就完善國際移民管理制度方面的多邊合作，參考國際條約和聯合國的相關決議，促進我國出入境管理體制改革，完善我國移民法律制度。積極參加人員往來和移民領域對話項目，通過項目加強相互了解、聯系與合作，增進理解和信任，開展關于移民實踐的政策研究，為解決移民發展問題提供參考。

　　第五，構筑信息共享的數字化專業技術人才平臺。完善和整合科技發展重點領域國外人才數據庫、留學人才以及高層次專業人才信息庫，通過簽證系統平臺評價、篩選外國技術人才相關信息，構建信息儲存、溝通聯絡、信息發布為一體的人才網絡。統籌政府部門間有關外國人才信息的共享機制，建立統一的人才信息平臺，實現專業技術人才引進全領域、全過程的數字化信息化。

　　（作者系中國科學技術發展戰略研究院副研究員）