政府購買環境服務市場誰來打開？

　　 政府向社會力量購買服務是創新公共服務提供方式、加快服務業發展、引導有效需求的重要途徑，有利于在市場經濟條件下更好地發揮社會力量推進環保工作

　　編者按

　　去年以來，我國先后出臺文件在基本公共服務領域逐步加大政府向社會力量購買服務的力度。財政部近日印發《政府購買服務管理辦法（暫行）》，將環境治理納入政府購買服務指導性目錄中的基本公共服務領域。

　　同時，目錄還包括社會管理性服務、行業管理與協調性服務、技術性服務、政府履職所需輔助性事項以及其他適宜由社會力量承擔的服務性事項。目錄的完善有利于提高政府環境公共服務水平，推進環保工作在市場經濟條件下進一步發展。

　　本版將推出系列報道，關注政府購買環境服務的討論和實踐。本期報道將提綱挈領，介紹政府購買環境服務的優點、現存問題和建議。

　　●政府購買環境服務實踐主要由各地方政府根據具體的情況實施，且僅開放了個別領域范圍,導致我國政府購買環境服務的領域范圍不明晰、操作隨意性較大，且動力不足。

　　●我國財政資金使用習慣于購買政府部門所需的一般性，即可量化為固定資產的消費品，或是與工程建設等相關的工程招標建設服務等。以環保專項資金為例，資金使用范圍對我國各級政府購買環境服務造成了限制。

　　●《政府采購法》忽視了最影響公民環境權益實現的服務質量,導致在專業性強的環境技術服務領域，因無法確定服務質量是否相等，往往會采取最低價中標的原則。

　　●在缺乏獨立的第三方監督管理機制的情況下，政府所擁有的包括特許經營權在內的審批、服務價格的制定和服務質量的監督管理等難以獲得有效監督。

　　●政府購買環境服務應加強對服務提供全過程的跟蹤監管和對服務成果的檢查驗收。

　　●各級政府應在公共財政預算中增加對購買環境服務的預算，或在既有財政預算中統籌考慮，使之規范化、制度化。

　　2012年，我國政府采購規模接近1.4萬億元，占GDP約2.6%，相比2002年1009億元的規模，政府采購規模11年間增長13倍。但與國際政府采購資金規模平均占GDP比重10%的水平相比，我國政府采購規模還有較大距離。同時，我國政府采購主要涉及領域為一般性固定資產購置等領域，涉及公共服務尤其是環境服務的政府采購少之又少。

　　政府購買服務被業內認為是環境保護新常態下較為有效的治污模式，那么，政府購買環境服務在我國的發展能否一帆風順，又該如何為其保駕護航？

　　現有機制政策還有哪些不適應？

　　采購范圍不明晰，規章制度、管理與保障機制不健全

　　盡管有了政策推動，我國政府購買環境服務尚存在采購范圍不明晰，規章制度不、管理與保障機制不健全等問題。

　　目前，政府購買環境服務實踐主要是由各地方政府根據具體的情況實施，且僅開放了個別領域范圍,導致我國政府購買環境服務的領域范圍不明晰、操作隨意性較大，且動力不足。

　　盡管環境保護部2013年下發《關于發展環保服務業的指導意見》，把增加政府購買基本公共環境服務作為基本原則之一，但對于政府采購中具體如何操作，尚未明確。

　　政策不明導致地方落實困難，我國目前大部分省市實施政府購買公共服務的領域主要還是集中在財政專項撥款的一些大眾通用設備的購置、各類定點服務等，公共服務類采購項目規模很小。2012年，我國公共服務類采購僅占當年政府財政支出1%，與國際水平相比相差甚遠。其中環境服務所占我國政府公共服務采購比例更低，遠遠不能滿足未來我國政府購買環境服務的發展需要。

　　同時，我國財政資金使用習慣于購買政府部門所需的一般性，即可量化為固定資產的消費品，或是與工程建設等相關的工程招標建設服務等。政府在某些領域設立的專項資金要求堅持專款專用，不得擅自更改資金的用途。以環保專項資金為例，資金使用范圍對我國各級政府購買環境服務造成了限制。

　　另外，我國政府購買公共服務的監督管理、評價考核不夠規范，對于政府購買公共服務的效率評價仍然局限于行政考核制度。

　　《政府采購法》最初的立法目的決定了其關注重點在降低成本和遏制腐敗，忽視了最影響公民環境權益實現的服務質量。這導致在專業性強的環境技術服務領域，因無法確定服務質量是否相等，往往會采取最低價中標的原則。

　　在缺乏獨立的第三方監督管理機制的情況下，政府所擁有的包括特許經營權在內的審批、服務價格的制定和服務質量的監督管理等難以獲得有效監督。從合同的相對性出發，作為消費者的公民又無法向供應商提出合同上的請求權，公眾的環境權益較難維護，政府采購效益較難保障。

　　推進過程中還需細化哪些問題？

　　完善制度建設、明確購買主體，將采購環境服務納入政府預算，給予資金保障

　　推進政府購買環境服務中，應做到以下幾點：

　　首先，加強政府購買環境服務制度建設，規范有序推進政府購買環境服務。

　　政府購買環境服務原則上應按照部門預算和政府采購的程序、方式組織實施。各地要建立健全政府購買環境服務機制，及時、充分向社會公布購買的服務項目、內容以及對承接主體的要求和績效評價標準等信息，建立健全項目申報、預算編報、組織采購、項目監管、績效評價的規范化流程。

　　其中，購買工作應按照《政府采購法》的有關規定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體，嚴禁轉包行為。購買主體要按照合同管理要求，與承接主體簽訂合同，明確所購買服務的范圍、標的、數量、質量要求，以及服務期限、資金支付方式、權利義務和違約責任等，按照合同要求支付資金，并加強對服務提供的全過程跟蹤監管和對服務成果的檢查驗收。承接主體要嚴格履行合同義務，按時完成服務項目任務，保證服務數量、質量和效果。

　　其次，明確政府購買環境服務主體，合理確定政府購買環境服務范圍與內容。

　　政府購買環境服務的購買主體主要是經費由財政承擔的各級環保部門、建設部門和承擔行政管理職能的環境保護督察監管機構、事業單位等。納入機構編制管理且經費由財政負擔的群團組織，可根據實際需求，通過購買服務的方式提供環境公共服務。

　　政府購買環境服務的內容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的環境保護公共服務。

　　從目前中央政府采購目錄看，尚未對各項采購內容進行細致分類。很多省級的目錄比中央的更加詳細、范圍更廣，并且已經有了中介服務、專業基礎服務等服務類內容。

　　再次， 將購買環境服務納入政府預算，確保資金使用公開、透明、規范、有效，強化政府購買環境服務資金設立和實施的持續性、穩定性。

　　建議各級政府在公共財政預算中增加對購買環境服務的預算，或者在既有財政預算安排中統籌考慮，使之向規范化、制度化方向發展。修訂環保專項資金管理辦法等規章制度，允許使用環境保護相關專項資金、排污收費、環境稅收等資金用于購買環境服務。

　　同時，資金使用要確保公開、透明、規范、有效。實施資金項目績效管理，嚴格績效評價機制。建立健全由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，對購買服務項目數量、質量和資金使用績效等進行考核評價。

　　第四，培育與扶持環境服務業發展，強化政府購買環境服務的保障機制，把培育與扶持環境服務業作為支撐政府采購服務的重要工作。

　　探索開展和推進政府采購服務，促進環境服務業發展的政策機制試點，營造公平競爭的市場環境。鼓勵環境服務承接主體積極開展服務模式創新。