新一輪新起點：機構改革這些年——國家能源部的分分合合

　　新中國成立以來，能源系統管理機構的改革，經歷了成立國家能源委員會的成立、撤銷、再成立，以及國家能源部的成立、撤銷和呼吁再成立；其間，石油、煤炭、電力等部門經歷過多次分分合合。2008年機構大調整，國家能源局正式掛牌，作為此次改革的后續，兩年后又成立更高層次的能源議事機構——國家能源委。不過，能源系統的管理職能依然面臨不統一、不協調的弊病。

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　　歷史沿革

　　1949年至今，能源機構一共經歷了三次電力部、三次煤炭工業部、兩次石油部、兩次能源委、一次燃料工業部、一次能源部、一次發改委能源局和一次國家能源局的變化過程。從能源管理體制演變進程看，大致分兩個階段：第一階段是改革開放之前，能源部門多次分合，但保持了政企合一、高度集中的基本特質；到了第二階段，即改革開放后，政企逐步分開，能源管理職能經市場調整，期間伴隨利益博弈。

　　 1949年~1955年，國家設立燃料工業部，下設煤炭管理總局、電業管理總局、水力發電工程局、石油管理總局。1955年，撤銷燃料工業部，分別成立煤炭部、石油工業部和電力工業部。1958年，水利部與電力工業部合并，成立水利電力部。1970年，撤銷石油部、煤炭工業部、化學工業部，合并為燃料化學工業部。同年6月，將原煤炭工業部與地方雙重領導的中央企業下放地方。到1971年，幾乎素有的生產、建設單位全部下放。1975年，撤銷燃料化學工業部，重新成立煤炭工業部，并組建石油化學工業部。1978年，撤銷石油化學工業部，分別設立化學工業部和石油工業部。

　　十一屆三中全會來，國家逐步對“政企合一、壟斷經營、高度集中”的計劃體制進行改革，能源管理體制開始尋求與市場化適應。1980年，成立國家能源委員會，負責管理石油、煤炭、電力三個部。不過，由于國家能源委與國家紀委職能交叉，兩年后的1982年能源委員會取消。此后，國內能源企業輪廓開始出現。1979年，國務院撤銷水利水電部，成立電力部和水利部，電力供應由國家統一分配。1982年3月，水利部與電力部再次合并為水利電力部。這一階段，同步進行投資體制改革，打破獨家辦電的格局。

　　 1988年，撤銷煤炭、石油、水利電力、核工業部，組建我國第一個能源部，統管國家能源工業。煤炭部撤銷后，成立中國統配煤礦總公司和東北內蒙煤炭工業聯合公司；石油部取消后成立中國石油天然氣總公司；電力工業在省級層面實現政企分開。

　　 不過，由于政企不分，再加上能源部不掌握價格和投資職能，1993年能源部撤銷，重新組建煤炭工業部和電力部。1996年底，組建國家電力公司，與電力部兩套牌子、兩個班子運行，前者負責國有電力資產經營，后者負責電力工業行政管理。

　　 1998年，新一屆政府推進機構改革，煤炭部改組為國家煤炭工業局，在國家經貿委下組建國家石油和化學工業局，重組國有石油天然氣企業，組建中石油、中石化、中海油三大集團，電力部撤消，電力行政管理職能移交國家經貿委。到2001年，煤炭工業局、國家石油和化學工業局撤銷，煤炭、油氣工業由國家經貿委和國家計委管理。2002年，國家啟動新一輪電力體制改革，撤銷國家電力公司，組建五大電力集團。

　　 在2003年的機構改革中，國務院機構該改革撤銷國家經貿委，能源行業管理轉到發改委能源局。同期組建國家電監會，負責電力行業監管。2005年5月，在煤荒、油荒、電荒肆虐的背景下，國務院成立國家能源領導小組，作為能源工作最高層議事協調機構。

　　 2008年，國務院推動“大部制改革”，國家發改委能源局、國家能源領導小組和原國防科工委的核電管理職能合并,國家能源局正式掛牌運行，國家能源辦的職責劃歸到新成立的國家能源局。但是在價格上，國家能源局仍然只有建議權。作為這次國務院機構改革的后續，經過近兩年時間的籌備后，國家能源委員會這個更高層次的能源議事協調機構成立，其主要職責是研究擬訂國家能源發展戰略,審議能源安全和能源發展中的重大問題,統籌協調國內能源開發和能源國際合作的重大事項。2013年，國家能源局、電監會職責整合，重新組建國家能源局，不再保留電監會，同時國家能源局繼續由發改委管理。

　　依然未能統一的能源管理職能

　　1993年撤銷能源工業部迄今，中國已經16年沒有一個統一的能源管理部門。2008年成立的國家能源局，依然沒能把中國的能源管理職能統一起來，原因在于：中國各項能源管理職能仍分散在國家發改委、商務部、國土部、電監會、安監總局等十多個部門。中國的能源管理現狀是多頭管理、分散管理，協調性被認為是較差。

　　2005年成立的國家能源領導小組，是為研究中國能源領域的重大問題和政策設立，領導小組組長由時任國務院總理溫家寶擔任，能源辦主任則由時任國家發改委主任馬凱擔任。不過，能源辦的作用，也僅僅是在一些重大問題上和宏觀問題上起草政策，提出建議，更多的作用沒有體現。而作為主管能源工作的最主要部門，國家能源局則被業內評價為“力不從心，表現平平”，任務和權限的不對等，使得國家能源局一直處于略為尷尬的局面。

　　這一現狀也可以從相關領導人的講話中看出。在2009年年初的全國能源工作會議上，時任國家能源局局長張國寶表示，國家能源局在掌管全國能源工作方面面臨著五個困難，其中之一便包括能源局缺乏實施行業管理的手段和資源。國家能源局實施對電力、煤炭、石油天然氣等行業的管理，但是與能源行業發展相關的管理職能卻又分散在不同部門，國家能源局任務重，履行職責困難較多。舉例來說，煤炭行業管理的五個許可證，沒有一個在國家能源局；再例如，核電廠運行操控員考評在國家能源局，但發證卻在國家核安全局。業內認為，國家能源局在能源體制改革等關鍵領域中扮演的角色，與原來的發改委能源局相比并沒有太大變化。在價格改革、體制改革等一些關鍵領域內，國家能源局要發揮作用依然面臨掣肘。

　　作為2008年國務院機構改革的后續，2010年國務院成立了國家能源委員會，這是目前國家能源管理系統的最高機構。事實上，早在2008年年初，國務院機構改革時，相關的“三定方案”就明確提出要成立高層次的能源協調議事機構，直到近兩年后，國家能源委方才最終宣告成立。值得留意的是，彼時一步到位成立“國家能源部”的呼聲就已經出現，不過，由于種種原因，這一呼聲沒有實現。