環境損害評估國際經驗及啟示

　　中共中央政治局不久前就大力推進生態文明建設進行了第六次集體學習。會議強調，要完善經濟社會發展考核評價體系，把資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入經濟社會發展評價體系。當前，我國環境損害評估現狀如何?國際上有哪些相關經驗可以借鑒?本期特邀專家撰寫此文，以期對讀者有所借鑒。

　　當前，環境污染事件在世界范圍內頻繁發生，如2010 年發生的美國墨西哥灣漏油事件、2012 年發生的我國廣西龍江河突發環境事件以及近年來各地頻繁發生的鉛污染事件，給人類生命財產、自然資源和生態環境造成了巨大損害。構建完備的環境損害評估制度體系并不斷改進評估技術方法，已成為各國環境保護實踐的重要前沿方向，同時也是推動環境管理方式轉變的一項基礎工作。

　　我國環境損害評估現狀

　　我國的環境損害相關立法和實踐正處于逐漸往環境公益損害的主張和求償過渡的初期階段。環境管理在環境損害評估與賠償方面已經遠遠滯后于社會經濟發展。

　　當前，我國的環境損害相關立法和實踐還主要關注環境私益的評估與賠償，正處于逐漸往環境公益損害的主張和求償過渡的初期階段。在我國，多年來頒布的各項法規僅對環境污染損害的責任進行了較為原則性的規定，主要關注環境污染造成的私益損害，只有2004 年《海洋環境保護法》對排污造成的海洋生態環境損害進行了明確規定。

　　從2000 年起，我國農業、漁業、海洋等管理部門開始針對環境污染造成損害的評估發布相關技術文件，對水域污染漁業養殖和天然魚類損害的評估技術做了明確規定。農業部針對農業環境污染事故，于2007 年對農業環境污染事故損害評估做出了原則性的規定，但評估范圍、評估主體和工作程序還缺乏配套規定。國家海洋局和山東省分別于2007 年和2009 年對海洋環境污染造成的生態環境損害量化評估方法進行了規定。環境保護部2011 年發布了《關于開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》和《環境污染損害數額計算推薦方法》(第I版)，嘗試啟動環境損害評估工作。

　　經過幾十年的經濟高速增長，我國的環境管理在環境損害評估與賠償方面已經遠遠滯后于社會經濟發展。總體上來看，我國構建環境損害評估制度體系在法律法規、技術導則和工作機制方面都面臨不足，還沒有針對生態環境污染責任的系統立法。雖然對環境損害具有比較明確的上位法規定，但缺乏具體可操作的實體法和程序法規定。相關法律條文還主要關注環境污染造成的顯性的人身財產損失。并且，環境污染私益損害的相關機制還不健全，大多數立法僅做了原則性規定，對人身財產損害評估與賠償的工作機制、資金來源和環境污染的救濟途徑沒有具體要求。環境公益損害的權責散落在環保、農業、海洋等不同部門。目前僅有海洋環境污染對生態環境的損害，在法律基礎和技術導則方面有所涉及，但仍然存在缺少明確的工作機制、技術方法可操作性不強、損害賠償資金來源不足等問題。

　　國際環境損害評估經驗

　　世界各國從污染防治和生態環境保護實踐中逐漸形成并健全了環境損害評估制度，在科學研究層面對環境法學、環境經濟學等相關學科的發展提出新的挑戰，在應用層面不斷推動相關法律法規、技術方法、工作機制、程序導則的形成和完善。

　　隨著全社會對資源環境稀缺性和環境價值認同的不斷深入，世界各國從污染防治和生態環境保護實踐中逐漸形成并健全了環境損害評估制度，在科學研究層面對環境法學、環境經濟學、環境科學、環境工程等相關學科的發展提出新的挑戰，在應用層面不斷推動相關法律法規、技術方法、工作機制、程序導則的形成和完善。

　　法律法規與工作機制。從發達國家的環境損害評估立法進程看，經歷了從依靠傳統法律往環境損害立法轉變，立法理念從最初的被動的環境污染損失賠償向環境污染預防和受損生態環境恢復轉變，并且在發展的過程中環境責任逐漸嚴格、評估范圍逐漸擴大、評估技術逐漸合理、制度體系逐漸健全。

　　在環境損害評估立法的早期階段，主要以傳統民法(侵權法)為基礎，嘗試在環境法中以市場價值的減少為基礎原則來評估和賠償自然資源(生態環境)財產屬性部分，隨后發展為采用基于替代或修復自然資源的費用來評估和賠償自然資源，并認可在生態環境資源恢復期間不能提供生態服務期間損失的求償。

　　從當前歐美日等國的環境損害評估實踐經驗來看：美國自然資源損害評估(NRDA)采取自律管理為主、政府管理為輔的方式。具有一定技術力量和資質的環境咨詢公司或科研機構都可以接受自然資源托管方或潛在責任人的委托，開展自然資源損害評估。當前，美國開展NRDA 的機構處于商業化運營中，一些熟悉NRDA 相關法規、程序、技術和實際案例經驗的公司已經充分介入到NRDA 實踐中，包括探索和改進NRDA 過程中的合作機制、修改和改進NRDA 評估模型，甚至參與到歐盟和其他發展中國家的環境損害評估制度體系構建之中，開展實際案例評估技術援助。歐盟環境責任指令(ELD)將開展環境損害評估的實施主體、評估機構設置以及運行機制交給各成員國自行設定。日本的公害健康損害評估構建了完整和快捷的行政救濟程序。針對特異性疾病(水俁病等)、非特異性疾病(SO2 污染區)以及石棉致疾病健康損害的鑒定評估和賠償，經過多年實踐日本逐漸建立了一套行之有效的行政救濟機制。

　　技術導則與評估方法。美國內政部(DOI)依據超級基金法案(CERCLA)和清潔水法(CWA)制訂了NRDA 相關的技術導則和評估工作手冊，并開發了相關評估模型。美國國家海洋和大氣管理局(NOAA)依據油污法案(OPA)也制定了NRDA 相關的技術導則和評估軟件。1996 年，美國內政部結合司法實踐，對NRDA 規范非使用價值評估技術方法部分進行了修訂，并提出了針對美國五大湖區域的環境損害評估模型(NRDAM/GLE)，同時根據新的技術規范對海岸帶和海洋環境損害評估模型(NRDAM/CME)進行了修訂。隨后，美國內政部土地管理局和國家公園管理局于2003 年和2008 年分別提出了指導開展NRDA 的工作手冊。歐盟于2006年~2008 年開展了在歐盟ELD 指令框架下資源等值分析技術在環境損害評估中的應用研究計劃(REMEDE)，并于2008年推出了等值分析工具包。

　　環境經濟學中的資源環境價值評估方法仍然是環境損害評估的核心，但由于資源環境的服務價值一直不能在市場中完全體現，歐美的自然資源損害評估方法演進也在從基于貨幣化表征向基于恢復成本的等值分析方法轉變。作為無論在美國成熟的NRDA 實踐中還是歐盟REMEDE 計劃都力推的環境損害評估方法，基于服務對等的等值分析方法得到廣泛認可。美國NRDA 相關法律在因果關系認定和損害量化方面提出明確要求，托管機構在提起訴訟時必須證明污染物質的泄漏與自然資源損害之間存在必然的聯系，并且必須量化由于污染導致的自然資源損害，后繼資源環境恢復過程分為主要恢復、補充性恢復和補償性恢復3 部分。相比較而言，日本的公害健康損害評估方法在因果關系確認和損害定量化方面的要求比美國NRDA 要薄弱一些，通過設定指定地區、主要癥狀、暴露期限等指標和條件，轉而追求相對快捷的半定量處理模式。

　　資金保障與溝通協作。環境損害評估和恢復的資金來源保障是確保相關法規能夠切實得到實施的重要保障。美國在環境責任險、基金等其他環境風險社會化分擔方面的實踐經驗是環境污染損害得到切實賠償和自然資源損害得到完全恢復的重要基礎。在美國OPA 法案下，聯邦層面NOAA 等受托機構在開展NRDA時，進行損害評估的資金來源一部分來自溢油責任信托基金。在CERCLA 和OPA 法案下，自然資源環境恢復的資金主要來自于向責任方的追償，部分來自相關的基金。相對美國嚴格的環境責任制度，日本的公害賠償資金來源更加靈活地運用了責任者負擔原則，在特異性疾病和非特異性疾病的不同地區綜合采用稅收、補償金、公積金等方式，由中央政府、地方政府、肇事企業、高污染行業以及公眾募捐等，確保受害公眾得到足額賠償。

　　從OPA 和CERCLA 法案下的工作機制來看，規定受托機構在向潛在責任方提出NRDA 要求60 日后才能提起訴訟，也是希望各方能夠在諒解的前提下達成共識。美國已經開展了數千例NRDA，僅有極少數是最終通過法院判罰執行，其中大多數都是通過協商途徑解決。在充分協商的基礎上，開展合作性NRDA 已經成為主要趨勢。美國內政部及一些開展NRDA 工作的大型評估機構都提出了受托機構和潛在責任方之間開展非訴訟型NRDA 的相關協議規定和工作程序指南。

　　另外，美國開展NRDA 過程中還非常重視受托機構之間的協調與配合。如美國環保局(EPA)與DOI、NOAA 之間配合，共享基礎監測資料，針對野生漁業、林業以及其他野生動物等資源受損，聯邦層面、州政府以及其他托管機構和利益關系方的協調也非常重要。從 NRDA 的程序上看，受托機構在重視自然資源損害精確量化的同時，越來越重視把自然資源恢復納入到評估過程中來，把NRDA 延伸至自然資源損害評估與恢復，如美國DOI 的自然資源損害評估與恢復計劃和NOAA 的損害評估、修復與恢復計劃。

　　對我國環境損害評估的建議

　　健全環境損害預防(環境風險防控)、環境損害鑒定評估、恢復與賠償相關法律規章，清晰界定政府、企業和公眾各方權責范圍。構建環境損害界定與量化的技術標準體系。逐步完善環境損害評估資金保障機制。開展環境損害評估，是歐美發達國家在認識到僅僅依靠罰款或者其他懲罰性措施，無法確保環境污染事件發生后受損資源環境的足額賠償和完全恢復后，提出的創新性環境管理強化手段。雖然其在實踐的過程中依然面臨一些問題，但無疑對于受損方人身健康和財產損害的賠償以及資源環境恢復起到了至關重要的作用。在我國開展環境損害鑒定評估時，應避免歐美日等國家和地區環境損害評估的缺點和不足，探索適合我國環境保護道路的環境損害評估實踐與學科發展途徑。具體建議如下：

　　健全環境損害預防(環境風險防控)、環境損害鑒定評估、恢復與賠償相關法律規章，清晰界定政府、企業和公眾各方權責范圍。應逐步過渡到環境保護優先，環境權益不容侵犯的立法理念，推動環境侵權責任、環境損害賠償的可操作性強的專門實體性立法。進一步厘清環保、農業、國土、水利等相關部門在資源環境損害評估中的責任和協作機制，形成完備的環境損害評估機構、人員和監管體系。推動環境污染事件處置的信息公開、公眾參與，確保環境損害發生后及時披露，建立金融擔保、環境責任險等環境損害賠償社會保障體系。

　　構建環境損害界定與量化的技術標準體系。提出兼具科學性同時切實可操作的環境損害評估方法體系。結合環境污染事件發生后在事件應急階段、污染修復階段和生態恢復階段發生損害的不同特征，建立適宜于實際評估工作開展的損害分類和量化方法體系。建議以發生頻次高、危害大，涉及環境健康和社會穩定的環境問題為突破口，圍繞礦區典型陸地生態系統損害、突發性水污染事件、污染場地環境損害和鉛污染事件環境損害等我國當前面臨的主要環境損害類型，分類建立相關技術標準與規范。

　　逐步完善環境損害評估資金保障機制。在環境損害評估費用保障方面，要建立以各級政府財政資金和專項資金為主要來源的評估經費資金保障途徑，再逐步過渡到獨立基金保障評估工作開展上來。在私益損害賠償資金保障方面，針對典型的具有重大健康危害或造成財產損失的環境污染事件，構建政府主導的環境損害賠償機制，逐步形成以標準化的行政救濟為主、司法救濟和糾紛調解為輔的損失賠償制度。在環境公益損害賠償資金保障方面，結合自然保護區、主體功能區劃、環境功能分區等環境管理機制，構建不同類型的受損生態環境恢復專項資金保障機制，逐步形成生態環境恢復獨立基金保障。最終形成包括專項獨立運作基金、高環境風險企業互助金、環境責任保險等途徑的綜合資金保障體系。