美國食品安全法的制度創新

　　食品安全法的宗旨

　　2011年1月4日，美國總統奧巴馬總統簽署了《FDA食品安全現代化法》。該法對1938年通過的《聯邦食品、藥品及化妝品法》進行了大規模修訂，可以說是過去七十多年來美國在食品安全監管體系領域改革力度最大的一次。用美國零售制造商協會董事長兼首席執行官潘?貝利的話來說，"這次具有里程碑意義的立法將有助于FDA獲得更多的資源和權力，通過預防的戰略加強國家食品安全體系，重鑄美國民眾對所供應食品安全的信心。"

　　本次修法的重中之重旨在授予美國負責大部分食品與藥品安全監管的機構美國食品和藥物管理局(FDA)以更大的監管權利，加強其對美國本土生產的食品及進口食品的安全監管，以預防食品安全事故的發生，防患于未然，避免出現像以前那樣，等安全事故發生后再來考慮如何應對。該法出臺之前，根據美國疾病控制與預防中心(CDCP)的最新統計資料顯示，美國每年有4800萬國民(也就是說每6個美國人當中就有1個人)生病，12.8萬人入院治療，其中有3000人是死于食品導致的疾病。疾病醫療支出對美國公共衛生來說是一個非常沉重的負擔，而由于食品不安全導致疾病或死亡在很大程度上是可以預防的。正是基于以上原因，美國國會參眾兩院及廣大民眾醞釀、推動改革舊法，加大FDA的監管權力，防范大規模食品安全問題的發生，保障美國民眾的健康。食品安全事關每一個公民的健康，所以該法在國會參眾兩院投票時分別以73:25和215:144的多數票通過。

　　食品安全法的五大創新

　　在美國立法機關看來，如果全球食物鏈中的每個生產者對存在致病風險的環節認真對待并且承擔起真正的責任來，食源性疾病在很大程度上是可以預防、避免的。根據新法，FDA將擁有更多保證食品安全的預防性舉措以及更加清晰的監管架構來改善以往食品安全領域監管之不足。具體說來，在食品安全監管領域，該法在以下五個主要方面進一步加強了監管、對相關監管機構的權力進行了重新整合，并且在一些領域進行了制度創新。

　　第一、食品安全預防控制方面。該法首次明確FDA在食品供應方面擁有廣泛的、預防性控制措施有權進行立法。

　　第二、對食品生產企業的檢查和執法。該法認為對食品生產、加工、包裝、儲存設施進行檢查是讓食品生產企業對其生產的食品安全衛生承擔起責任的重要途徑，因此，該法明確規定FDA對所有食品生產企業設施進行檢查的頻率應當不斷提高。這種檢查包括對出口美國的食品生產、加工企業。對國內存在高風險的美國食品加工、生產企業，法律規定新法實施后FDA將至少每5年要進行1次檢查;對國內不認為存在高風險的食品生產、加工企業，至少在新法頒布實施后，每7年要進行1次檢查;對于出口美國的外國食品生產、加工企業，新法規定FDA局長必須在新法實施后一年內視察的外國食品生產、加工企業不少于600家，并且在此后5年時間內，每一年視察的外國食品生產、加工企業總數至少是前一年的2倍以上。在過去，FDA極少對一些食品生產、加工企業及農場進行檢查，最多每10年對一些食品生產、加工企業進行巡視，而更多食品加工廠則是從來沒有進行過巡視;此外，新法規定FDA在對這些企業進行檢查、運用監測資源時要注意采用以監測風險為工作基礎，在進行檢查時盡量采用創新手段。

　　第三、進口食品安全方面。向美國出口食品的國家多達150個，根據新法，FDA擁有確保進口食品達到美國標準，并確保對美國消費者來說是安全的權力。例如，首先，該法第一次規定，食品進口商必須確保他們的外國食品供應商擁有足夠的預防性控制措施來保證食品安全;其次，FDA將授權第三方稽查機構或人士來證實外國食品生產企業的設備達到美國的食品安全標準。再次，對于存在高風險的食品，FDA有權要求相關進口食品在進入美國境內時具備可信賴的第三方認可證明。?此外，為了對外國食品出口企業進行檢查，法律還配套了一些另外的資源。最后，對于那些拒絕接受美國檢查的外國食品出口企業，其出口到美國的食品FDA將有權拒絕其進入美國國境。

　　第四、問題食品及時應對方面。該法首次規定，FDA對所有問題食品都有權進行強制召回。不過，FDA期望這種強制召回權僅只在食品生產企業很大程度上沒有按規定遵守自愿召回問題食品時，才動用該項權力。

　　第五、加強國內食品安全監管機構的合作方面。該法對目前美國聯邦、各州、地方、領地、部落地區食品安全監管機構之間及其與外國食品安全監管之間合作重要性給予了前所未有的充分重視，重視這種國內各相關機構及國外相關機構之間合作的目的只有一個：確保公共健康目標的實現。例如，該法第二編第209章就明確要求FDA加強對聯邦各州、地方、領地及部落地區食品安全官員的技能培訓。

　　食品安全體系的完善

　　為了盡快建立起以預防為主的新的食品安全體系，該法中明確要求一些監管機構盡快行動起來，就新授予的權力準備更加詳細的管理規定及指導性文件，比如該法對于如何實施問題食品強制召回權就有非常詳細的要求，同時要求監管機構在實施這些新的要求時廣采所有利益相關者的建議。

　　綜合考察新法，可以發現該法將FDA推到了預防食品安全發生的最前線，使得FDA對食品安全的管理領域擴大至80%(不包括由美國農業部管理的肉類和家禽產品)。比如，新法授權FDA就食品供應領域制定綜合性的、以科學為基礎的預防性控制措施，如前面提及的問題食品強制召回權，以及擴大FDA在食品產銷及使用記錄方面的權力等。根據該法，食品企業必須落實FDA制定的強制性預防措施，并且要執行強制性的農產品安全標準。在農產品安全領域，FDA將起草一套規則，就水果及蔬菜的安全生產和收獲制定最低標準的科學標準，與此同時，還就涉及食品生產的土地改良、工人的健康及衛生、食品包裝、溫度控制、水利用等其他問題制定統一操作規范。對于食品企業來說，他們將必須制定書面的預防性安全控制方案，該方案必須涉及對相關安全控制措施落實的監督，同時，該方案還必須明確必要時該食品企業可以采取的整改行動。