食品安全統一監管成為“全球共識”

　　以專門立法的形式制定法律陸續出臺、專門規制機構的陸續設立、規制體制的不斷優化調整為表征，作為公共健康領域的重要規制議題，食品安全規制的獨立化和統一化呈現出不可逆轉的趨勢。從分段監管向統一監管的制度演進，主要著眼于改善監管體系碎片化（fragmented）所帶來的“監管不一致、無效協調、資源利用低效”等問題。

　　今年6月，美國特朗普政府推出“21世紀的政府改革與重組計劃”，提出“整合食品安全檢驗局和食品藥品管理局的食品安全監管職能，組建聯邦食品安全局”的改革方案。7月26日，新加坡國家發展部官網又刊載消息，稱將組建新的食品安全監管機構——新加坡食品局（The Singapore Food Agency）。作為新加坡環境和水資源部的下屬機構，新食品局將以實現食品安全的全供應鏈管理為目標，主要負責食品安全和糧食安全（food safety and security）的監管工作，該機構將于2019年4月1日正式運轉。

　　改革目標

　　實現監管職能整合和專業能力融合，提升服務觸達性并深化監管能力

　　新加坡食品局組建后，將整合目前由新加坡農業食品和獸醫管理局、新加坡國家環境局、新加坡健康科學管理局承擔的食品相關職能。相關職能的融合將提升新加坡從農田到餐桌所有食品相關事務的監管能力，并進一步優化食品安全體制。以此為契機，該食品局的組建一方面將有利于其與食品行業形成更好的合作關系，以獲得新的食品安全解決方案，并把握未來的食品安全治理發展方向；另一方面，從供給側來看，食品局通過整合協調上述三個機構的食品安全法規規章，能夠為新加坡國民和食品行業提供更好的監管服務。

　　實施路徑

　　實現從農田到餐桌的全鏈條管理，建立覆蓋食品供應和食品加工的責任監管機構

　　作為責任監管機構，新加坡食品局組建后將不斷提升監管能力，與食品行業企業共同促進食品產業升級。

　　第一，加強與新加坡經濟發展局、新加坡科技研究局等部門的協作，推動科技在食品安全領域的應用。通過強化創新科技在農業生產方面的應用，為食品加工業保證基于嚴格環境保護下的源頭供應，如利用科技手段建設空間利用最優化的立體蔬菜農場以及杜絕使用污染水質的室內魚類養殖場。通過與利益相關者合作，助力提升該國的糧食安全，抵御地緣政治風險和氣候變化，并幫助該國企業在未來的經濟發展中把握良機。

　　第二，整合食品安全和糧食安全政策，著力制定行業友好型的監管法規（business-friendly regulations）。比如，通過協調優化現有的許可標準，整合針對農業生產者、食品生產者、食品零售商、餐飲服務提供者等的各類食品行業許可事項，使食品從業者能夠在不同商業模式下自由運轉，并推動其探求基于新的商業模式的發展。

　　第三，整合監管資源，強化科學監管能力。新的食品局將整合原屬于新加坡農業食品和獸醫管理局、新加坡國家環境局、新加坡健康科學管理局三個機構的實驗室能力，成立國家食品科學中心（National Centre for Food Science）。該中心將提升食品診斷學、食品安全研究與發展的關鍵能力，以確保食品安全治理的可持續性以及相關檢測標準的國際化水平。

　　啟示借鑒

　　在統一監管格局下探索符合國情的法律規制方案，實現監管質效提升

　　監管體系碎片化的另一層涵義就是巨大的外部協調成本帶來的“監管不經濟”問題。無論是中國2013年以來的食品安全監管一體化改革方案，還是近期美國、新加坡等國家推出的新一輪食品安全統一監管改革方案，一個共識性的改革理由就是應對多部門分頭監管帶來的協調難度大、協調成本高、資源整合不到位等問題。

　　從分段監管到統一監管，食品安全監管體制的不斷優化調整，實際上是在食品安全領域實現降低英國經濟學家科斯所說的“交易成本”的重要嘗試。從組織社會學的角度來看，每一個機構都會存在其固有的運作邏輯，因為機構之間的外部協調與內部協調相比，會存在更大的不確定性。在此背景下，通過統一監管的模式，將機構間的外部協調轉化為同一機構的內部協調，將極大解決外部協調的高額成本問題。

　　我國知名社會學家周雪光提出，國家治理面臨的重要挑戰是其治理規模以及由此產生的治理負荷。必須指出的是，統一監管模式的確立不會自動帶來監管質效的提升，而只是提供了監管質效提升的契機和可能性。如何在統一監管的格局下，通過整合監管資源，建設和強化監管能力，制定適合本國食品行業發展特點、面向未來、符合本國治理規模及負荷的法律規制方案，才是最核心所在。在這方面，新加坡的做法頗值得學習和借鑒。比如，針對全球食品供應鏈的日益復雜化以及氣候變化的影響，新加坡提出將與食品行業及其他利益相關者共同尋找新的解決方案，包括抵御氣候變化的農業解決方案（climate-resilient farming solutions）、提升食品生產加工技術、保證具有新加坡品質的食品供給等，并將這些作為新組建的食品局的重要課題。