首例跨區域傾倒垃圾環境公益訴訟引發的思考

　　2017年2月20日，江蘇省無錫市人民檢察院以違法處置生活垃圾、共同侵害環境為由對上海市楊浦區綠化和市容管理局等3家單位及徐國強等4人向無錫市中級人民法院提起環境民事公益訴訟，要求其承擔相應的環境修復責任，成為全國首例因跨區域傾倒垃圾向行政機關提起的環境民事公益訴訟，備受各界關注。而在此前，無錫市錫山區人民法院已對徐國強等4被告分別判處一年六個月至一年九個月不等刑期。

　　近年來，此類跨界傾倒垃圾事件屢禁不止，呈逐漸高發態勢，究其原因，在于供需雙方之間環環相扣的黑色利益鏈條。一方面，經濟飛速發展，生活垃圾數量增長較快，而一些地方垃圾處理能力不足，往往尋求第三方介入處置；另一方面，諸多無處理資質的企業與個人壓低報價、搶奪生意，而后卻隨意傾倒，造成傾倒地環境損害。毋庸置疑，這一行為不僅顯失公平，而且危害極大，急需通過刑事、民事、行政訴訟等司法手段予以堅決打擊。目前在我國的司法及理論實踐中，相關的立法或者司法解釋問題值得思考，亟待解決。

　　思考一 檢察機關可以提起環境民事公益訴訟嗎？

　　在同一個垃圾傾倒污染事件中，既有環境私權受損，也有社會公共利益受損，私權主體和法定的社會公共利益保護者都可以依法提起訴訟。

　　我國《民事訴訟法》第55條規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。我國法律首次將公益訴訟制度予以明確規定，為這一制度的發展與完善打開了一扇大門，但對于何為“法律規定的機關”，以及何為“有關組織”并無明文規定。

　　此后，2015年1月1日實施的《環境保護法》第58條賦予了社會組織環境公益訴訟的訴權，規定“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合條件（即依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記或專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄）的社會組織可以向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理”。

　　2015 年7月1日，全國人大常委會通過了《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，隨后，最高人民檢察院出臺了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》和《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》。

　　2016年，最高人民法院出臺了與最高人民檢察院實施辦法相銜接的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》。這意味著，檢察機關提起公益訴訟的試點工作開始全鏈條地啟動。

　　值得注意的是，如果環境污染侵害的是國家、企業和個人的權利，按照權利受損的可訴性原則，權利受損者可以依照《侵權責任法》《環境保護法》等立法提起侵權之訴。而如果受損的不是權利而是利益，是否可以要求索賠，則按照規定環境民事公益訴訟制度的環境法律和司法解釋處理。

　　但是，在跨界傾倒垃圾事件中，傾倒垃圾的行為往往是垃圾及其滲濾液對土地、植被、地下水或者附近河流污染造成的環境損害，這些被侵害的客體要么屬于國家或者集體所有，要么被承包者或者經營者占有。在此類土地上傾倒垃圾、產生污染，侵害的是國家、集體和承包者、經營者的土地權利。這種權利的主體是具體的而非抽象的，不按照環境公益訴訟的規定即可提起救濟訴訟。由于受損的不是抽象的社會公共利益，而是具體的權利，故難以稱得上是《環境保護法》第58條所規定的社會公共利益。

　　對于國家權利和集體權利而言，如國家、集體的土地所有權和基于土地的環境權利，雖然具有公益性，但是和企業及個人的環境私權是平等的，仍然可以作為環境私權而非社會公共利益對待。另外，為了防止土壤和水體環境污染而產生的應急費用，也是有關部門提前支付的，需要向傾倒垃圾者索賠。此索賠也不是全部針對社會公共利益，而是針對保護特定主體的土地及水體權益。

　　《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第一條規定：“人民檢察院履行職責中發現污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟。”此社會公共利益不應當包括國家利益，因為這一辦法第二十八條規定的“人民檢察院履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟”，又把國家和社會公共利益予以區分。

　　基于此，傾倒垃圾所產生的環境民事賠償請求權的主體應為國家、集體或者承包者，而非檢察機關。

　　但是如果從另外一個角度理解有關規定，檢察機關基于以下3點邏輯，還是可以提起環境民事公益訴訟的：其一，傾倒垃圾所產生的環境污染，既侵害了土地權益等國家權利、集體權利和其他環境私權，同時也破壞了自然景觀，產生了侵擾公眾的臭氣，即侵害了社會公共環境利益。

　　其二，地方環境保護部門和其他部門為了保護上述社會公共利益，對傾倒的垃圾采取了環境應急措施，產生了費用。

　　其三，由于傾倒垃圾產生的上述侵害公共環境利益的危害仍然存在，檢察機關針對有關方面為保護上述社會公共環境利益所產生的費用提起索賠的訴訟。

　　這類訴訟的目的也和保護社會公共利益有關，基本符合《檢察機關提起公益訴訟試點方案》的要求，因此檢察機關提起環境民事公益訴訟又是有一些道理的。不過，檢察機關索賠后，私權受害者對于沒有得到保護的環境私權，還是可以另行提起訴訟。

　　在同一個垃圾傾倒污染事件中，既有環境私權受損，也有社會公共利益受損，私權主體和法定的社會公共利益保護者都可以依法提起訴訟。

　　如果這兩類訴訟的請求一旦競合，如何處理？在本案中，環境應急措施的費用是政府事先墊支的，那么政府可以向法院提起索賠的民事訴訟；受損的土地是村集體的，并由農民承包經營，那么土地的承包者或者村集體可以基于權利受損提起土壤治理費用賠償的民事訴訟。

　　檢察機關和社會組織則可以基于社會公共利益受到危害，向法院提起行為救濟之訴，要求傾倒垃圾者采取防止公眾受到臭氣侵擾等污染的措施。如果檢察院提起的訴訟請求，包括要求污染者支付為保護社會公共利益所支付的費用，也算得上公益訴訟的有關法律規定，法院則是可以受理的。不過，這些費用的索賠請求一旦被法院支持，那么應急費用應當支付給事先墊支的政府，土地修復的費用可以支付給農民，也可以轉交有關技術機構用于修復。這樣一來，也讓地方政府及土地的所有者和承包經營者省心，不必再提起費神費力的民事訴訟。

　　思考二 檢察機關可否提起刑事附帶民事公益訴訟？

　　可以探索更加簡潔的訴訟措施，即探索建立檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟制度，檢察機關在提起刑事公訴的同時，一并提起民事公益訴訟。

　　無錫市錫山區人民法院的刑事判決符合罪刑法定之刑法原則，罪責刑亦相適應。通過上述分析，可以看出，無錫市人民檢察院隨后提起的環境民事公益訴訟也算于法有據，符合《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》的要求，也符合最高人民檢察院《檢察機關提起公益訴訟試點方案》《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》的精神，且取得了法律效果與社會效果的雙贏。然而，這兩起訴訟均為獨立之訴，即對于同一行為，檢察機關先是提起刑事公訴，使行為人承擔環境損害的刑事責任，而后又提起民事公益訴訟，使行為人承擔環境修復的民事責任。

　　在此，筆者認為，一方面，先行審理的刑事案件的相關證據可為后提起的環境民事公益訴訟所利用，以簡化案件審理；另一方面，刑事訴訟之中，發現侵害環境公共利益的問題，可以索賠。但是有關的社會組織又不行使提起索賠的訴訟權，檢察機關應當提起環境民事公益訴訟。這種做法很繁瑣，加上有關社會組織僅可以提起環境民事公益訴訟，不能提起環境刑事公訴，所以可以探索更加簡潔的訴訟措施，即探索建立檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟制度，檢察機關在提起刑事公訴的同時，不用征求社會組織的意見，一并提起民事公益訴訟。這一方面可對污染環境的行為產生震懾作用，遏制環境違法行為的發展態勢，使得受損環境得以盡快恢復；另一方面，則可使檢察職能得到進一步延伸，促進司法效率與效果最大化。

　　我國《刑事訴訟法》第一編第七章中專門對刑事附帶民事訴訟做出了具體規定，且刑事附帶民事訴訟制度也被認為是具有中國特色的重要訴訟制度，其對于保護受害人合法權益、貫徹寬嚴相濟的刑事政策、節約訴訟資源等均具有重要意義。在具體規定上，應注意，《刑事訴訟法》第九十九條除規定被害人由于被告人的犯罪行為而遭受損失可提起附帶民事訴訟外，還專門規定，若是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。亦即這一條法律規定既賦予了檢察機關提起刑事附帶民事訴訟的訴權，也賦予了刑事附帶民事訴訟的公益性。據此，理論與實踐中，多有環境刑事附帶環境民事公益訴訟的提法。

　　在檢察機關刑事司法實踐中，環境刑事附帶環境民事公益訴訟有著多方面的重要現實意義，既符合檢察機關法律監督者的職能定位，又具有節約司法成本、提高司法效率、簡化訴訟程序、減輕被害集體訴訟負擔等制度優勢。最為重要的是，檢察機關作為我國檢察權行使機關、法律監督機關以及國家利益與社會公共利益的代表，此舉對于保護國家利益和社會公共利益也意義重大。

　　對于這一制度建立的具體制度設計，如檢察院環境刑事附帶環境民事公益訴訟的提起條件、提起方式、法院的受理及裁判流程及規則，甚至檢察系統內部公訴部門與民事部門的對接等諸多制度設計，可適當參照現有刑事附帶民事制度，特別是公益性刑事附帶民事實踐路徑，并結合公益訴訟的自身特點研究設計。這些需要進一步的研究，并且由最高人民法院和最高人民檢察院聯合出臺司法解釋。

　　思考三 責任主體之間賠償責任如何分配？

　　各主體之間通過簽訂合同的方式明確彼此之間權利義務，可依據合同計算各自獲利情況，后依獲利多少而確定連帶責任承擔比例及份額。

　　對于共同侵權，最高人民法院《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第二條規定，兩個以上污染者共同實施污染行為造成損害的，被侵權人根據侵權責任法第八條規定請求污染者承擔連帶責任的，人民法院應予支持。

　　《侵權責任法》第八條同時規定，二人以上共同實施侵權行為，造成他人損害的，應當承擔連帶責任。值得注意的是，《侵權責任法》和司法解釋針對的都是環境民事權利，而不是針對利益范疇的社會公共利益。所以，本案中，若干被告能否承擔連帶賠償責任，從這兩個文件中難以找到法條的支撐。

　　不過，《固體廢棄物污染環境防治法》則有具體的針對性規定，可以作為依據。如第十六條規定：“產生固體廢物的單位和個人，應當采取措施，防止或者減少固體廢物對環境的污染。”那么，上海市楊浦區綠化和市容管理局應當針對自己負管理責任的垃圾所產生的環境污染承擔民事責任。第十七條規定：“收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位和個人，必須采取防揚散、防流失、防滲漏或者其他防止污染環境的措施；不得擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒固體廢物。禁止任何單位或者個人向江河、湖泊、運河、渠道、水庫及其最高水位線以下的灘地和岸坡等法律、法規規定禁止傾倒、堆放廢棄物的地點傾倒、堆放固體廢物。”那么，承包方和運輸者、傾倒者應當對垃圾傾倒所產生的環境污染承擔民事責任。此案中，所有的被告都具有過錯，對結果都是明知的，各自的過錯對于結果的最終產生是環環相扣，缺一不可的，可以說得上是共謀，理應承擔連帶責任。

　　目前來看，現在的《侵權責任法》《環境保護法》《水污染防治法》等，都是基于直接的環境污染行為規定行政、民事、刑事責任。對于基于履行承發包合同產生的行政、民事和刑事責任，則缺乏具體的規定。至于履行合同過程中共同侵犯環境私權和社會環境公共利益的行為，各方如何承擔環境民事責任，如責任的份額確定和賠償責任的分割等，尚需規定。

　　實踐中，污染物的第三方處置市場已經漸成規模，由此產生的環境污染案件也可能會越來越多。但是，此種基于合同關系的主體之間環境賠償責任應如何分配，各自對環境修復費用承擔多少份額等問題，并無明文規定，這必將對此類案件的審理造成一定的法律障礙，也必對有關環境污染第三方處理的長遠發展產生消極的影響，故應盡快出臺相應司法解釋，明確規定此類責任主體之間連帶責任的分配原則與方式。對于這一問題，筆者認為，各主體之間通過簽訂合同的方式明確彼此之間權利義務，可依據合同計算各自獲利情況，后依獲利多少而確定連帶責任承擔比例及份額。