廣西南寧市以PPP模式推進水環境治理的探索

　　2018 年 5 月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出，要充分運用市場化手段，完善資源環境價格機制，采取多種方式支持政府和社會資本合作項目。

　　【摘要】

　　南寧市大力開展內河整治，打造“中國水城”，但受制于資金、理念和技術等因素，整治效果未達預期。為了緩解水環境治理的資金壓力，南寧市委、市政府引入先進的水環境治理技術和理念，結合水環境治理的難度、前期工作完成程度和所處流域的開發前景，本著攻堅克難的思路，秉持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，選取竹排江上游植物園段(那考河)流域治理項目作為首個 PPP 項目，先行先試。

　　為了充分發揮專業的人做專業的事的精神，南寧市委、市政府聘請專業的交易顧問和技術顧問，借助外腦力量對竹排江上游植物園段(那考河)流域治理 PPP 項目的技術路線、交易結構、投資回報、績效考核等核心邊界條件進行優化設計，采用 DBFO(Design-Build-Finance-Operate，設計—建設—融資—經營)的運作方式，按照“全線多斷面考核、按效付費”的理念，建立長效機制，抓住主要矛盾，構建了“水質、水量、防洪”三合一績效考核辦法，政府依據績效考核結果向項目公司付費。

　　經過政府方和項目公司的共同努力，那考河由“納污河”變身為濕地公園，水質狀況及環境景觀明顯改善，項目的成功實踐為河道治理類 PPP 項目探索出了可行的實施路徑。

　　一、背景情況

　　為提升城市水環境，推進生態文明城市建設，把南寧市建設成廣西“首善之區”和區域性國際城市，2008 年起，南寧市著力開展城市內河水系綜合整治，并于 2009 年提出打造“中國水城”的目標。

　　水城建設取得了一定的成效。根據水城規劃中期評估報告，截至2014 年 6 月，南寧市已完成了可利江—心圩江連通渠、南湖—竹排沖連通渠、民歌湖等一系列重點工程，同時老口水利樞紐、江北引水干渠等大量工程正在實施，累計完成投資 160.67 億元。但除邕江南寧市境內河段水質能達到或優于III類水質標準和八尺江水質為V類外，其他內河水質均為劣V類，與規劃目標尚存在較大差距。

　　針對內河水質治理效果不佳的問題，南寧市總結出內河治理方面存在的主要問題：傳統的治理將建設和后期的運營割裂，重建設輕運營，突出河道清淤、堤坡綠化、景觀提升、加蓋防臭等工程，治標不治本；“九龍治水”的管理模式導致各方有限的資金各“撒胡椒面”，內河治理主要采用點源治理的方式，未統籌考慮上下游聯動，未實現治河和治污相結合，不能實現長治久清；內河治理也面臨巨大的資金壓力，亟須引入新型投融資模式。

　　為貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的精神，國家發展改革委和財政部力推 PPP 模式，《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》等一系列規范性文件陸續發布，指導 PPP 項目的運作。

　　PPP 是在政府和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常是由社會資本承擔公共產品或公共服務設計、建設、運營、維護的大部分工作，其中運營是必不可少的環節，并通過“使用者付費”“政府付費”或必要的可行性缺口補助的形式獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。PPP 模式的顯著特征包括長期伙伴關系、利益共享和風險共擔，同時按效付費是 PPP 區別于傳統的政府投融資和建設模式的重要特征。

　　南寧市委、市政府決定采用 PPP 模式進行城市內河綜合整理。但PPP 是新鮮事物，尤其是在流域水環境治理方面成功的案例稀缺，無成熟經驗可循。在確定了 PPP 模式的運作思路后，南寧市委、市政府和相關部門決定選取試點項目先試先行，為其他內河整治提供參考樣本。

　　竹排江上游植物園段(那考河)治理難度極大。治理前，河道污染嚴重，水質為劣V類，基本上成為納污河。沿線地形變化較大，岸線陡緩不一，沿河岸兩側大部分地段植被發育茂密，河道內水葫蘆大量生長，河道淤積情況嚴重，平均水深僅在 0.2—0.3 米之間，水面寬度不足 1 米，枯水期河水流量很小，局部河底出露，河道水面率低，景觀視覺效果不佳，行洪斷面狹窄，雨季行洪不暢。

　　1.jpg

　　基于前期工作完成情況、項目整治的難度及所處流域的開發前景等因素，在對項目的經濟效益、社會效益進行全面評估后，南寧市委、市政府將竹排江上游植物園段(那考河)流域治理 PPP 項目(以下簡稱本項目)作為南寧市首個 PPP 項目，先行先試。

　　二、主要做法

　　(一)成立專門決策機構，提高部門協作程度

　　本項目受到市領導的高度重視，南寧市委常委、副市長親自抓項目的推進工作，并成立了以南寧市人民政府副秘書長為組長，南寧市水城建設和邕江整治建設辦公室(以下簡稱市水邕辦)主任為常務副組長，成員由市規劃局、市環保局、市法制辦、市城鄉建設委員會、市財政局、市采購辦及南寧建寧水務投資集團有限責任公司等單位相關人員組成的工作小組，工作組下設辦公室，辦公室設在市水邕辦。工作組根據市委、市政府工作部署，指導、協調和推進竹排江上游植物園段(那考河)流域治理 PPP 項目，完善項目實施方案和合同范本，啟動項目投資人的采購工作，落實與合作企業的投資協議，并定期向市領導匯報工作進展，督促項目建設、制訂工作計劃，落實責任，協調解決項目實施中的重點、難點問題。

　　(二)優化技術路線、交易結構

　　等核心邊界條件

　　為確保打造高品質示范項目，實施機構聘請專業咨詢顧問機構(團隊)為項目提供交易顧問和技術顧問服務，咨詢機構結合海綿城市、全流域系統水環境治理技術和理念，經過市場測試和與政府相關部門反復討論，對項目的合作內容和技術路線重新進行了論證。項目建設內容由原可研報告中的四部分調整為七部分，在原河道整治工程、河道截污工程、河道生態工程、沿岸景觀工程的基礎上增加了污水廠建設工程、海綿城市示范工程和信息監控工程，調整后總投資約 10.01億元。項目建成后，水質達IV類標準，監控斷面最小流量不得低于同點位、同水文期多年平均徑流量的 60%，河道行洪滿足 50 年一遇標準，抽排按雨洪同期最大 24 小時 20 年一遇排澇標準設計。

　　項目交易結構設置為：由南寧市人民政府授權南寧市內河管理處(即市水邕辦)作為實施機構，代表政府進行 PPP 項目前期準備工作、進行社會資本的采購并簽署 PPP 項目協議；授權南寧建寧水務投資集團有限責任公司作為政府方出資代表，與中選社會資本成立項目公司，持股比例 10%，在涉及公共利益和公共安全事項上具有一票否決權，發揮內部監管的作用。中選社會資本在項目公司的持股比例為90%。項目公司注冊資本占項目總投資的比例為 20%，其余資金缺口通過融資的形式獲得。項目公司負責本項目的設計、投資、建設和運營維護。在運營期，南寧市財政局將流域治理服務費納入中期財政規劃和相應年度財政預算，并根據實施機構的績效考核結果撥付流域治理服務費。

　　2.jpg

　　與傳統的政府自行建設或者采用 BT(Build-Transfer，建設—移交)模式實施相比，PPP 項目其他商務邊界條件的創新設計主要體現在：一是建立長效機制，根據南寧市水功能規劃的要求(2020 年竹排江上游植物園段水質達到V類，2030 年達到IV類)和社會投資人的合作意愿，確定十年的合作期。二是建設運營一體化，基于質量改善的全流域治理。項目采用 DBFO 的運作方式，給予社會投資人充分優化設計的權利，合作期滿將項目資產和經營權移交給政府。三是風險合理分配，根據風險最優分配原則、風險收益對等原則和風險有上限原則，將項目用地風險、政策風險、法律風險、審批延誤風險和上游水質不達標風險等分配給政府方承擔，而主要的建設風險、運營風險由社會資本承擔，對于不可抗力、宏觀經濟和行業政策規定變化風險雙方共擔。風險分配的結果落實到 PPP 項目協議中。四是建立激勵相容的回報機制，采用流域治理服務費的形式使社會資本獲得回報，將河道治理后，以影響商業開發產生的收益作為激勵項目公司的抓手，并建立超額收益共享機制，激發社會資本積極性。五是按效付費，破解項目實施與水環境改善掛鉤難題，以結果為導向，建立了全部流域治理服務費與績效考核結果掛鉤機制，即當且僅當績效考核結果不低于90分時，項目公司才可以得到PPP項目協議中約定的流域治理服務費；若績效考核結果為 60—90 分，則相應扣減當期的流域治理服務費；若績效考核結果小于 60 分，則當期政府方不向項目公司支付流域治理服務費，直至績效考核結果合格后一并支付，支付比例為約定流域治理服務費的 65%，倒逼社會資本從全流域著眼，重視項目建設、運營質量和環境治理效果。六是在績效考核體系上，抓住主要矛盾，建立三合一的績效考核指標體系，分別在那考河干流及支流流域內上、中、下游設置了四個監控斷面和監控點，建立了水質、流量、配套設施的維護、植物撫育養護和日常保潔管理等為主要指標的考核體系，其中，尤其注重水質指標，水質在績效考核指標體系中的得分權重達到 68.49%。

　　(三)規范采購程序，創新采用

　　競爭性磋商方式

　　考慮項目的重大性和社會影響，工作小組決定由南寧市政府集中采購中心作為本項目社會資本采購的代理機構。項目創新地使用了競爭性磋商的采購方式。競爭性磋商方式適用于技術工藝復雜、項目邊界條件不清晰、需要與社會投資人進行多輪互動溝通才能確定采購需求的項目。該種采購方式既采納了競爭性談判的多輪響應，又結合了公開招標的綜合評審，與本項目特點非常契合。但由于項目發布采購公告時，《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》尚未頒布，咨詢機構結合征求意見稿擬定了采購文件，在采購過程中出現了競爭不足和與后續頒布的管理辦法沖突的問題。2015 年 1 月 23 日，在磋商階段，僅兩家社會投資人遞交了響應文件，少于發布采購公告后才印發實施的《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》中要求的不低于三家的規定。面對如此突發狀況，采購代理機構、財政部門和咨詢機構紛紛積極尋找解決辦法，與財政部相關部門聯系溝通，經財政部相關部門研究同意，根據“法不溯及既往”的原則，采購程序正常進行。經最終評審，確定北京城市排水集團有限責任公司為中選社會資本。2015 年 2 月 12 日，代理機構向中選社會資本發出《中選通知書》。采購人和中選社會資本雙方在 2015 年 2 月 26 日簽署了 PPP 項目協議，2015 年 3 月 19 日，項目公司即南寧北排水環境發展有限公司成立。

　　(四)雙方風險分擔，政府適度監管，助力 PPP 項目順利執行

　　PPP 項目的一個重要的特點是風險的合理分擔，本項目引入社會資本，對風險進行合理分配，實現專業的人做專業的事，政府方和社會資本都很好地踐行了風險共擔的精神。

　　2015 年 6 月，項目正式開工建設。根據 PPP 項目協議的相關約定，項目公司負責設計、融資、建設和運營本項目，南寧市內河管理處代表的政府方需負責項目用地的征地拆遷、上游養殖戶及項目范圍內污染源監管、項目所需水、電和道路設施等外部配套設施的協調提供。

　　PPP 協議簽署后，政府方對于征地拆遷的補償力度和重視程度均有了很大提高，做了大量的工作。南寧市政府通過發布《南寧市人民政府關于劃定畜禽養殖禁養區和限養區的通告》等，支持那考河上游禁養區內的養殖點清理工作，對合法養殖點進行整改，提高養殖廢水排放標準和監管力度，改善了河道上游來水水質，統籌推進全流域治理；對于項目建設和運營中所需要的水、電和道路等設施的配套，政府方也全力協調供水、供電等部門提供配合。

　　項目公司則因地制宜地對項目進行設計，根據“外源截污、內源治理、清水補給、活水循環、水質凈化和生態修復”的六項原則從全流域治理的角度進行優化設計：改變傳統用灰色設施的“工程治水”做法，注重對河道自然生態功能的修復；對污水采用分布式處理，就近截流進入污水處理廠，做到處理后回灌河道的水量不小于處理污水量的 90%，實現了水系上游與下游的水生態、水循環、水景觀、水安全的有機統一；采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等海綿城市技術措施，降低匯水區域面源污染物對河道的污染，同時達到景觀和功能完美的結合，提高了雨水利用，并降低了補水能耗，并對公共綠地等進行海綿化改造，通過不同種類海綿化措施的有效串聯，把那考河及周邊流域建成了一個雨水控制整體聯動的大海綿體，達到了“生態治水”的目標。為應對工期緊張的挑戰，項目公司采用施工組織扁平化、多點同步推進建設等方式搶工期。

　　經過約 18 個月的建設，項目于 2016 年 11 月 26 日進入試運營期，2017 年 3 月 1 日，項目正式進入運營期。在項目建設過程中，雙方通力合作。由于部分用地涉及軍區、鐵路線路等，拆遷協調較為困難，經過與項目公司協商，通過優化設計等技術手段解決了土地難題，經過優化設計的項目總投資約 11.9 億元，仍低于原可研的估算投資額。

　　政府方在項目執行過程中的監管作用主要體現在：在建設期，南寧市內河管理處等部門本著“放、管、服”的思路，按照協議約定給予項目公司充分授權，僅在涉及建設工期、工程變更等重要事項上進行監管。在運營期，政府方的監管主要體現在績效考核方面。實施機構南寧市內河管理聘請了有資質的第三方水質考核單位對水質進行監測，委托第三方監管考核單位對設施設備、綠化養護及環境衛生等運行情況進行考核；并組成由南寧市內河管理處、財政、園林和水利等部門參加的績效考核小組對項目績效考核工作進行現場監督。財政部門按照項目績效考核結果撥付流域治理服務費。截至 2018 年 12 月 31日，已實施 7 次績效考核，考核平均得分 97.61 分，政府累計向項目公司撥付流域治理服務費 4.01 億元。

　　通過 PPP 模式，政府將原本一次性支出的工程投資，轉變為運營期內的按效付費，并通過中期財政規劃和年度財政預算保障費用支付，避免了增加政府隱性債務的風險。

　　(五)實現了引資、引智和引制

　　本項目的成功實施，實現“引資”“引智”和“引制”三大效果：一是引入社會資本進行投資建設，在增加公共服務供給的同時平滑了政府支出責任，緩解了南寧市水環境治理短期的資金壓力。二是通過社會資本將先進的水環境治理理念和海綿城市的先進經驗引入了南寧市，為南寧市其他內河整治和海綿城市建設提供可推廣的技術借鑒。三是在合作過程中，本地水務企業學習社會資本先進的項目管理模式和企業管理制度，切實提高水環境運營管理水平，有利于本地水務企業提高內功，最終實現政府、社會資本、政府方出資代表和社會公眾多方共贏的局面。

　　3.jpg

　　項目還實現了良好的經濟、社會和環境效益。具體體現在：經濟效益方面，本項目明顯帶動了項目周邊區域的價值提升，年接待游客超 30萬人，促進了旅游等相關產業的發展，產生了較好的經濟效益。社會效益方面，社會公眾對流域治理的滿意度達 90% 以上，本項目年均接待參觀學習 1000 余人次，接待海綿城市及環保科普人員超 500 人次，極大提升了市民滿意度和南寧作為“水城”的良好形象。環境效益方面，年污水排放數量減少 1300 萬立方米以上，實現 COD 削減量不低于 1300噸，氨氮削減量不低于 280 噸，河道生態補水量超 1000 萬立方米，回用水和綠化灌溉取代自來水量分別達到 100 萬立方米以上，海綿城市滲滯蓄凈用排蓄存凈化利用雨水量達到 150 萬立方米以上。區域生態物種持續改善，水土流失現象得以控制，降雨水體面源污染情況得到有效控制，實現了可持續的治理效果。

　　本項目先后被財政部、住房城鄉建設部和國家發展改革委列為第二批國家級 PPP 示范項目、“海綿城市”示范項目和第二批 PPP 項目典型案例。2017 年，入選住房城鄉建設部中國人居環境范例獎。

　　三、經驗啟示

　　本項目為國內各城市開展水環境治理提供了一個可行模式。回顧本項目實施過程，有如下經驗啟示可資借鑒：

　　(一)解放思想、開放創新，用新發展理念指導實踐

　　本項目是南寧市首個 PPP 項目，是國內首個城市水環境流域綜合治理和海綿城市結合的 PPP 項目，也是國內首個采用競爭性磋商方式采購社會資本的 PPP 項目。多個“第一”的背后，是南寧市委、市政府堅持“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念的集中體現。

　　為尋找城市內河治理的“良方妙藥”，南寧市委、市政府及有關部門積極探索，先后赴貴州、安徽等地，考察先進做法、學習先進技術、吸收先進理念，最終確定采用 PPP 模式引入專業企業開展內河治理，突破了既有思路和傳統做法，尤其是在當時 PPP 相關政策措施、規范標準尚未完全建立的情況下，南寧市的做法具有很強的創新性。在合作伙伴的選擇上，采用全新的采購方式，打破地方保護主義，本著開放的心態引入“外來和尚”念經，最終實現了政府、社會資本、政府方出資代表和社會公眾多方共贏的局面。

　　南寧市委、市政府“解放思想、開放創新”的理念為本項目指引正確方向，使得城市建設走上與環境保護相協調的綠色發展之路，也使市民共享城市發展成果。

　　(二)發揮市場在資源配置中的決定性作用，實現“專業人做專業事”

　　PPP 模式是以市場化手段推進環境治理的方式之一，其精髓在于通過風險的合理分擔，將企業引入公共服務領域，實現“專業人做專業事”，即企業充分發揮資金、技術和管理優勢，政府著重做好監管和服務工作。

　　本項目在推進過程中，始終堅持以市場為導向，并適當發揮政府的作用，體現在：一是實施機構聘請專業的咨詢機構經過與四家潛在社會資本進行市場測試等方式，優化技術路線、設計交易結構，保證合作模式和合作條件的科學合理性及監管考核體系的有效性。二是政府方出資代表在項目公司中占小股，其國有身份一定程度上為項目公司在融資過程中起到增信的作用，同時也可以在項目建設和運營中發揮監督管理作用。三是在項目執行過程中，政府充分發揮“放、管、服”的精神，給予項目公司充分的自主權，資金、技術、人員等問題主要由項目公司自主決策，政府主要按合同約定對建設安全、工期目標、實施效果等進行監管和考核，確保政府既不缺位又不越位。四是政府向項目公司支付費用的依據是績效考核結果，為保障考核結果的公平、公正性，政府通過公開招標的方式選定第三方考核機構，協同政府相關部門進行考核。

　　繼本項目之后，南寧市陸續實施了沙江河流域治理 PPP 項目、心圩江流域治理 PPP 項目等多個同類型項目，“尊重市場規律、擇優選擇社會資本、協商合作和專業的人做專業的事”是這些成功案例的共同特點。

　　(三)宏觀著眼，技術路線和績效考核抓主要矛盾

　　本項目在總結過去的經驗和教訓基礎上，認清主要矛盾。在建設內容和考核指標體系方面，抓住了“水質”這個突出矛盾，輔以水量、防洪、景觀等方面進行考核，建立流域治理服務費與治理效果掛鉤的長效機制。社會資本圍繞上述治理目標和考核體系，綜合利用資金、技術優勢，攻堅克難，最終實現了流域水質的長治久清。

　　為達到上述目標，項目技術方案和工程措施應具備系統性，考核指標應科學合理且具備激勵性。為此，項目實施機構在咨詢單位協助下，提出“全流域治理”和“海綿城市”理念，項目公司提出“外源截污、內源治理、清水補給、活水循環、水質凈化和生態修復”的具體實施路徑，解決過去點源治理模式不能徹底解決的水質改善和水量保持問題、初期雨水收集處理及利用問題、河道長效管理等問題。考核指標設置方面，兼顧投資經濟性和技術可達性，在技術顧問建議下以地表IV類水為基礎，設定詳細考核指標，并且水質考核得分占比為68.49%，抓住了水質改善這個“牛鼻子”。

　　(四)夯實前期工作基礎，設計合理的交易結構

　　PPP 作為一種新生事物，政府和社會資本均摸著石頭過河，為了保證項目的順利落地實施，需要設計合理的交易結構、風險分配機制、投資回報和績效考核等核心邊界條件，必要時需要借助外部咨詢機構的力量。前期工作不足或者成果粗糙，容易在項目實施過程中出現推諉扯皮或者反復變更的情況，從而導致進度遲緩。

　　本項目在前期開展了項目立項、用地預審、征地拆遷、可研、環評和部分工程的初步設計工作，并與潛在的社會資本積極溝通交流，探討合作的邊界和商務條件，部分社會資本的要求不盡合理，難以達到共識。面對復雜的問題，政府部門聘請專業的 PPP 交易咨詢顧問和技術顧問，調整了項目建設內容和工程邊界，重新設計合理的交易結構和核心邊界條件，并將重要的核心邊界條件作為不可談判的條款，給予社會資本一定的壓力，最終在預期時間內選定了合適的社會資本。社會資本選定后，按預計的技術路線深化方案，攻堅克難，順利實現了項目目標。

　　現實工作中，由于受時間節點限制，項目前期工作深度很可能存在技術方案粗糙、交易方案缺乏針對性等問題。水環境治理項目具有很強的技術綜合性及復雜性，若前期工作開展不足，項目的實施進度、投資控制、水質效果均難以保障；若考核指標不合理，不但無法達到激勵效果，反而埋下重大風險。這些同樣也是南寧市在環境治理領域運用 PPP 模式的一條重要經驗啟示。