關注洛杉磯灰霾治理經驗訪美加州空氣質管局陳林怡伯

加州要求機動車達到較高排放標準。圖為加州公路上行駛的低排放卡車。

　　“南加州的空氣質量在全美仍屬最差，但比50年前有很大進步。現在人們會說，洛杉磯還有山，以前哪能看見山!”美國加州南海岸空氣質量管理局 (SCAQMD)副局長陳林怡伯坦言:“包括洛杉磯郡在內，南加州共有4個縣，面積6000平方公里，人口1600萬，機動車約1000萬輛。目前，PM2.5年平均值是15微克，去年12月剛剛降至12微克，24小時日均值為35微克。”

　　同樣，近年來空氣中臭氧的濃度也大為降低。1976年，加州南海岸地區超過聯邦標準的天數約200天。上世紀90年代，一小時臭氧年濃度超標天數降到100天，到2010年，這一數字已下降到10天。

　　陳林怡伯表示，空氣質量的進步歸功于全面的空氣質量管理體系，包括計劃、規則、許可證、執行和監測5個方面。具體來說，計劃要明確污染源是什么，然后制定相應規則，隨后發放排放許可，之后是執行，最后靠現場稽查來評估落實情況。

　　■加州的空氣管理機構是全美特例，是區域聯防聯控的典范

　　要了解洛杉磯的空氣治理，首先要知道其管理機構。最直接的兩個機構是加州南海岸空氣質量管理區和加州空氣資源委員會。

　　1947年，盡管遭到石油公司和商會的竭力反對，洛杉磯郡空氣污染控制區最終成立，成為全美首個負責空氣污染控制的管區。隨后10年里，加州南部其他 3個郡也先后成立相同組織，4個郡聯合組成現在的SCAQMD。可以說，這是區域聯防聯控的典范。“我們對上下風向地區做相應管制，這是《清潔空氣法》的明確規定，美國環保局協調，地區政府間協商和合作。”陳林怡伯說。

　　除了區域層面，州政府也有相應的機構——加州空氣資源委員會。它成立于1967年，在美國53個州中，這是特例。加州空氣資源委員會的使命包括保持良好的空氣質量，防止公眾接觸空氣中的污染源，為遵守空氣污染的規則和條例提供創新性方法等。

　　■空氣質量管理計劃十易其稿，已放眼2035年，體現總量控制理念

　　上世紀70年代末，SCAQMD　提出了一個大膽的想法:啟動一張空氣治理藍圖，即陳林怡伯所指的“計劃”——“空氣質量管理計劃”，旨在找到具體污染源，并列出防治措施和時間表。

　　以污染源識別為例。最早，人們認為洛杉磯大氣污染的元兇是家庭后院的垃圾焚燒，后來認為是工業企業，最后又發現交通才是最大問題。

　　據陳林怡伯介紹，這一計劃已十易其稿。第一次制定是在1979年，現在采用的是2012年的計劃，其規劃年限已到2035年。“計劃的目標也包括總量控制，與中國的總量控制相似，政府會定期討論和修改。”

　　“在設計空氣污染防治政策時，土地、水、能源和交通等問題也隨之而來。因此，計劃一定要有戰略性，要綜合考慮所有有關資源。”陳林怡伯補充說。

　　■加州是全美唯一擁有州立空氣質量法的州，體現區別化政策的成就

　　有了計劃，接下來就是制定規則，即立法。廣為人知的《清潔空氣法》在美國空氣質量控制中發揮了重要作用，而洛杉磯所屬加州執行的并非這一法律。

　　加州早在聯邦政府頒布《清潔空氣法》之前就頒布了自己的《空氣質量法》，被聯邦許可為唯一擁有自己的空氣資源委員會、唯一擁有州立空氣質量法的州，其他州可以自由選擇遵守聯邦或加州的空氣法律。目前，已有14個州采用加州的空氣法律，聯邦《清潔空氣法》也參考了加州很多經驗。

　　由于加州空氣質量在全美最差，其標準往往嚴于聯邦。1997年，美國環保局首次增加了PM2.5指標，要求各州年均值不超過15微克/立方米，而2002年，加州的PM2.5年均值標準為12微克/立方米。

　　這一嚴格的法律執行過程中是否面臨壓力?據了解，美國環保局曾多次因環境標準太嚴、影響經濟被告上法庭。“面對其他部門、產業或利益集團時，壓力肯定有。但環境立法的基本原則是公眾健康，秉持這一理念，壓力就小了。”陳林怡伯說:“不過，在執行中，可以設置分期目標，這是一個不斷改進的過程。”

　　“就大氣來說，考慮到健康收益和對旅游業的幫助，大氣治理的投資是正回報。”陳林怡伯說:“一個產業受限，其他產業還在增長。過去幾十年，空氣好轉的同時，南加州經濟日趨多元化，GDP也在增長。”

　　■特別針對交通，有的放矢推出經濟政策

　　“設立了相應的規則后，還需要經濟刺激和技術創新來實現目標。”陳林怡伯說。

　　“車輛交通污染是影響洛杉磯空氣質量的最大問題。加州的天氣條件比較好，車齡偏長，燃油效率低。”陳林怡伯說:“政府的主要措施有設置高的機動車標準、提升油品質量、改進發動機和后續管理等。”據了解，在加州，PM2.5大多是由柴油車排放的，針對這一污染源，所有柴油車都被建議安裝顆粒物捕集器。

　　“政府也通過財政補貼，鼓勵淘汰舊車、更新換代工業設備。這同時也推動了新產品研發，提高了投資的經濟與社會效益。如鼓勵汽車改用天然氣或新型柴油燃料，對更換燃料的卡車補貼8000美元等。”陳林怡伯說。

　　經濟補助的錢從哪里來?陳林怡伯舉例說:“每輛車在上牌時收4美金。其中，1/3用于空氣排污，1/3用于技術研發，1/3用于地方政府防治。還有民間公投，政府每年發行上億元公債，都用在交通運輸上。若仍不能應付所需，政府還會在更新燃料方面給予額外補助。”

　　“目前，車和油的品質越來越好。現在的柴油含硫量只有15ppt，汽油只有20ppt。發動機設計也有很大改進，不僅可以減少排放，還可以減少燒油。”陳林怡伯說。

　　■不在于立了多少法，而在于嚴格的執法，空氣治理效果要靠監測結果說話

　　“空氣治理成效怎樣，還得靠監測結果說話。南海岸空氣質量控制區現有34個大氣監測站，收集的數據用于評估空氣質量并改進計劃藍圖。”陳林怡伯說。

　　“不在于立了多少法，而在于嚴格的執法。”陳林怡伯說:“加州有24小時投訴電話，即使半夜，也有人回應。平時，稽查人員以不事先通知的方式巡邏，如果發現企業是初犯，就采取警告的方式，否則即重罰。實行按日記罰，上限為每天5萬美元。若違反年標準，就按365天算，沒有總數上限。”

　　陳林怡伯補充說，除非認為企業有惡意欺騙或多次未達標，否則不會吊銷執照。處罰對企業來說，更大的制約是一旦受過處罰，融資將受很大影響。

　　據了解，美國環境損害的救濟方法主要有兩種:一是禁令，二是民事賠償。而《清潔空氣法》除了對企業，還對個人的違法行為做出了如下規定:除罰金之外可處6個月以上、兩年以下或3年以下的拘役或者監禁，而這類規定在我國行政法中是沒有的。