夯實水污染防治法治根基加快水體污染治理步伐

     污染物排放量大、農業和農村水污染防治問題突出、飲用水水源地存在安全隱患……經過30多年的高速發展，一場嚴重的水污染危機擺在了國人面前。

    面對嚴峻的挑戰，中國加快水體污染治理的步伐異常堅定。自修訂環保法、頒布實施《水污染防治行動計劃》后，今年5月至6月間，一場水污染防治法實施以來最大規模的執法檢查全面展開。

    張德江委員長對此次執法檢查高度重視，作出重要批示：“水是生命之源。我國人均水資源占有量低于世界平均水平，而且水污染的情況相當嚴重。防治水污染，保障水生態安全，事關人民群眾根本利益，事關經濟社會持續健康發展。要通過執法檢查，督促落實水污染防治法，進一步加大水污染防治工作力度，推動形成節約水資源、保護水環境的良好社會氛圍，為全面建成小康社會、實現中國夢作出積極貢獻！”

    遵循這樣的精神，由陳昌智、沈躍躍、艾力更·依明巴海三位副委員長任組長的全國人大常委會執法檢查組分赴內蒙古、黑龍江、安徽等六個省區開展實地檢查，并委托其他25個省（區、市）人大常委會分別對本行政區域內水污染防治法的貫徹實施情況進行自查。

    在前不久召開在十二屆全國人大常委會第十六次會議上，陳昌智副委員長代表執法檢查組向會議作了關于檢查水污染防治法實施情況的報告。在肯定水污染防治法工作取得階段性成果的同時，他指出，從檢查情況看，我國水環境質量不容樂觀，各級政府要認真貫徹實施環境保護法、水污染防治法等法律，科學制定“十三五”國家環境保護規劃和重點流域水污染防治規劃，依法抓好水污染防治行動計劃的落實，確保全國水環境治理與保護目標如期實現。

    “這個報告對推動我國水污染防治意義重大，明確指出了水污染問題，分析了這些問題的趨勢走向，令人警醒。”在審議中，常委會組成人員認為，要進一步完善法律法規，嚴格依法辦事，夯實水污染防治法治根基。

    制度保障水環境整體向好

    有著“千湖之省”美譽的湖北，境內水系發達，湖庫眾多，是三峽庫區和南水北調中線工程核心水源區所在地。對于正處在工業化加速發展、謀求戰略崛起的湖北省而言，水污染防治壓力前所未有。

    挑戰面前，湖北省的水環境保護與水污染防治工作卻走在全國前列。檢查組在湖北調研時發現，2014年，全省長江、漢江干流水環境優于全國七大水系水質總體水平，主要河流符合Ⅰ-Ⅲ類水質標準的斷面比例為86.7%，比全國平均水平高23.6個百分點，水質為劣Ⅴ類的斷面比例為5.1%，比全國平均水平低4.1個百分點。更加重要的是，三峽庫區干流及其支流水質總體為優，南水北調中線水源地丹江口庫區水質為優，全省重點城市飲用水源地水質達標率為100%。

    這與湖北省嚴格執行水污染防治法、完善地方政策法規有著密切的聯系。近年來，湖北省相繼出臺了《湖北省城市飲用水水源地安全保障規劃》《關于加強湖泊保護與管理的實施意見》《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》《關于進一步加強城鎮生活污水處理工作的意見》等法規文件，有效發揮了對水污染防治工作的指導作用。“這些規定有效發揮了對水污染防治工作的指導作用。”檢查組這樣指出。

    這正是全國加強水污染防治的一個縮影。權威人士指出，不斷出臺的配套法規正成為推動水環境整體持續向好的制度力量。陳昌智副委員長在報告中表示，國務院相繼批復了《重點流域水污染防治規劃》《全國地下水污染防治規劃》等一批國家級專項規劃；先后制定了《全國城市飲用水水源地環境保護規劃》和《全國農村飲水安全工程“十二五”規劃》；出臺了《污水處理費征收使用管理辦法》等相關政策，推進實施主要污染物排放總量控制。

    與此同時，水污染防治法配套法規政策也不斷健全。國務院出臺了《城鎮排水與污水處理條例》、《畜禽規模養殖污染防治條例》和《防治船舶污染海洋環境管理條例》等配套法規，“兩高”出臺了關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的司法解釋，各省（區、市）均出臺了水污染防治相關地方性法規。各地也正抓緊制定《水污染防治行動計劃》實施方案，落實目標任務，細化政策措施，明確屬地和部門職責，不斷推進法律的貫徹實施。

    在審議中，許多常委會委員對此給予了充分肯定。參加此次執法檢查的陸浩委員說,我國水環境有所改善，十年來我國的地表水國控斷面一至三類水提高了22個百分點，另外，劣五類斷面這十年減少了17個百分點，也是很不容易的。特別是“十二五”規定的氨氮和COD（化學需要量）的排放量的減排目標得到了實現，做到這些是很不容易的。

    防治形勢依舊嚴峻

    盡管水環境整體改善，但是防治形勢依舊嚴峻。“從檢查情況看，我國水環境質量不容樂觀。”陳昌智副委員長坦言，2014年，全國地表水國控斷面中劣Ⅴ類水質斷面比例9.2%，基本喪失水體使用功能；24.6%的重點湖泊呈富營養狀態，不少流經城鎮的河流溝渠黑臭，近海海域污染狀況不容樂觀。

    正如陳昌智副委員長所言，2014年，我國化學需氧量、氨氮排放量分別為2294.6萬噸和238.5萬噸。其中，農業源和生活源已上升為主要的水污染物排放源，合計約占化學需氧量排放量的85.7％、氨氮排放量的89.6％；工業結構性污染特征明顯，造紙、農副食品加工、化學原料和化學制品制造業、紡織業等四個行業占到工業源排放量的一半以上；一些地方水生態受損嚴重，部分河流水資源過度開發，河流干枯、湖泊萎縮、濕地退化，生態流量難以保障，水生態系統遭到嚴重破壞，一些地方產業布局不合理，約80%的化工、石化企業布設在江河沿岸，帶來較高環境風險隱患，還有一些缺水地區、水污染嚴重地區和敏感地區仍未有效遏制高耗水、高污染行業的快速發展。2014年，環境保護部直接調查處理的重大及敏感突發環境事件中，超過60％涉及水污染。

    這些數據引起了委員們的注意。“我們還是個排放大國，在各個國家的排序中我們可能是排放多的國家之一，特別是工業污染的隱患也是比較多的；農村農業污染問題凸顯，農業面源污染，治理難度非常大，不像工業企業排放可以集中收集，農村的面源污染直接排到河流和大海里，治理手段也很有限；飲用水水源污染問題更應該引起高度重視，大家每天都要喝水，這關系到人民群眾的健康問題，我們還有很多人口處于飲用水不安全的狀況；城市污水處理率和污水收集率還不高，從大城市到鄉鎮，越大城市情況越好一些，直轄市、省會城市、地級市、縣級市到鄉鎮應該是層層遞減的；生態補償機制不健全，甚至沒有完全建立起來，特別是跨行政區劃流域的生態補償問題就更多。”陸浩委員在審議中語重心長地說，問題依然突出，解決難度較大。

    十年前的2005年4月，全國人大常委會曾對水污染防治法開展過執法檢查。對比兩次執法檢查，烏日圖委員直言，2004年全國化學需氧量排放量為1339萬噸，超過水環境容量67%，氨氮排放量為133萬噸，超過水環境容量90%；這次的執法檢查反映，2014年全國化學需氧量、氨氮排放量分別為2294.6萬噸和238.5萬噸，排放量大大增加，水污染問題仍然嚴峻。他表示，要更加嚴格地貫徹實施水污染防治法和環境保護法等，加強對江河、湖泊的水質污染的防治。

    嚴格依法辦事

    2014年年底，歷經11年建設的南水北調中線工程正式通水。水質優良的漢江水經過千里“跋涉”直達北京緊鄰頤和園的團城湖，北京城區約65%的居民用上了期盼已久的南水。

    喜中帶憂的是，團城湖飲水渠成為一些市民垂釣、游泳的休閑之地，直接影響水質。“我以前也提過很多次，甚至打過北京市政府的熱線電話，要求他們采取措施杜絕在水渠游泳和航行游船，這個事情必須得杜絕。”叢斌委員說，盡管設立了“水源地，禁止游泳和垂釣”的標志，但在頤和園飲用水水渠游泳的人逐年增加，這不僅有損首都形象，更影響了水源安全，希望有關部門和北京市政府協商一下，要采取嚴厲的措施把這個事情杜絕了。

    類似這樣有法不依、執法不嚴的問題已成為影響水質的致命因素。“水污染防治問題存在法律有缺失、制度不健全的問題，但當前的主要矛盾，不是缺規章，而是少落實。有法不遵循、違章沒人管的問題是最常見的現象。”劉振起委員說，以在頤和園飲水渠游泳為例，有關部門常貼出禁止游泳的橫幅，也貼出禁止在水渠游泳的法規制度，不停地增加阻攔設施，但沒見人具體管。他直言，這個問題除了思想、道德水準以外，反映了主管部門管理不力、執法不嚴、違法不究，這樣的具體問題、眼皮底下的問題得不到糾正，怎么能夠期望我們的水污染得到根本的治理呢？

    權威人士就此指出，我們不缺少良法，有些法律也可稱得上“史上最嚴”，但我們缺少鐵面執法的魄力和勇氣，缺少嚴格依法辦事的良好習慣，缺少尊崇法律、敬畏法律的態度，在“最嚴格的法律”和“最嚴格的執行”之間沒有形成必然的邏輯聯系，而只有真正把法律的權威樹立起來，讓那些極具“殺傷力”的條款能一一落地，成為不可觸碰的高壓線，使違法者聞法喪膽，才能徹底改善水環境質量。

    加快修法步伐

    自1984年5月11日通過至今，全國人大常委會先后兩次修改完善水污染防治法。針對當前水污染嚴峻形勢，本屆全國人大常委會再次將水污染防治法修改列入了五年立法規劃，并將在今明兩年抓緊進行法律修訂工作。此次執法檢查的重要目的之一便是對聽取各方面對修改完善水污染防治法的意見和建議。

    “通過開展執法檢查，既能全面了解法律的實施情況，及時發現需要改進和完善的地方，又可以針對水污染防治工作面臨的新情況和新問題，研究提出新的制度和新的措施，增強法律的針對性和可操作性，為修改完善好水污染防治法打下扎實的基礎。”陳昌智副委員長在執法檢查組第一次全體會議上強調，社會各界對這部法律的修改都非常關注，也寄予了很高的期望，全國人大環資委要提前介入法律修改工作，按照環境保護法提出的新要求，堅持以改善水環境質量為核心，以保障人民群眾身體健康為根本目標，深入研究和梳理水污染防治工作中的重點問題、共性問題，有針對性地提出解決問題的制度和措施。

    本著這樣的目的，在近兩個月的時間里，執法檢查組每到一地都要詳細聽取當地對完善法律的意見和建議。現行水污染防治法對水污染違法行為的處罰過于疲軟，難以徹底扭轉環境違法成本低、守法成本高的局面，建議在水污染防治法修訂中加強與環境保護法的銜接，進一步加大對違法行為，特別是通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據等環境違法行為的處罰力度；建議增加從財政、稅收、政府采購等方面對污染防治行為的激勵措施，打破原有的事后被動處罰和管理手段，強調事前的主動預防；建議水污染防治法修改要與水法加強銜接，統籌水資源保護和水環境管理……

    一條條建議匯聚到執法檢查組。陳昌智副委員長在報告中表示，各方面建議加快制定出臺排污許可、飲用水安全保障、生態補償等配套法規，將水污染防治法修改列上日程。

    這引起了委員和列席會議的代表們的共鳴。“中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，明確了環境保護‘黨政同責’‘一崗雙責’，這對修訂完善環境保護法律法規、明確環保責任是一個指揮棒和方向。”列席會議的甘道明代表說，建議在水污染防治法的修訂中，進一步明確界定水污染防治工作中相關部門的職責，防止出現部門間責任分工模糊、相互推諉現象。