崔偉宏：碳稅征收必須建立在公平的原則上

崔偉宏 承繼成 戴麗君：碳稅征收必須建立在公平的原則上

　　按部分發達國家的說法，“碳關稅”有兩個目的：一是為了避免“碳泄漏”；二是確保公平的國際競爭環境。但是這個說法其實是站不住腳的。

　　在環境與資源的雙重壓力下，征收碳稅成為趨勢。去年美國眾議院通過《美國清潔能源安全法案》，從2020年起美國將對包括中國在內的未實施碳減排限額國家的產品征收懲罰性碳關稅。“碳關稅”，也稱“邊境稅收調整”，是強制性減排國家對來自非強制性減排國家的進口產品征收的一種稅。碳關稅目前世界上并沒有征收范例，但是歐洲的瑞典、丹麥、意大利，以及加拿大的不列顛和魁北克在本國范圍內征收碳稅。

　　但是，這樣的碳關稅征收辦法是不公平的，也是不公正的。按部分發達國家的說法，碳關稅有兩個目的：一是為了避免碳泄漏；二是確保公平的國際競爭環境。但是這個說法其實是站不住腳的。

　　首先來看碳泄漏。碳泄漏是指《京都議定書》附件B所列國家（主要是發達國家）的減排將導致非附件B國家排放量增加，從而減少了附件B國家減排的環境有效性。但是事實上，碳泄漏有被發達國家過分夸大之嫌。政府間氣候變化專門委員會（IPCC）在評估報告中指出，在無技術轉讓與擴散、無國際排放貿易等假設條件下，碳泄漏的范圍僅在5%至20％之間，如果考慮到未來各國采取各種減排手段，加上國際排放貿易等7種隱含的碳轉移，實際上碳泄漏將會遠小于此估計。這意味著碳泄漏概念被賦予太多政治意義，實際淪為部分發達國家的借口，淪為在氣候談判中要求發展中國家參與強制性減排的工具。

　　其次關于“公平”。一些發達國家擔心率先減排會導致本國產業競爭力受損，而高碳產業的重新分布會使發展中國家得益。但是減排本身就是出于環境考慮而不是要推進經濟增長，減排政策對減排國經濟造成一些損失也是正常的，是應該承擔的。此外，發達國家在應對全球氣候變化中應當承擔主要責任，其不光歷史上排放高，目前其人均排放量依然很高，他們的排放是為了保持高的經濟水平和生活水準，屬“奢侈排放”。發展中國家歷史排放量少，當前人均排放量低，所產生的排放是為尋求生存和發展的需要，屬“生存排放”。到底是一個公平的市場重要還是人的生存權更重要？何況這根本就是不公平的市場。

　　與氣候變化相關的“公平”問題應該包括兩層含義：一是氣候變化本身的公平問題，即氣候變化在什么程度上產生或加劇了國家間的不平等；二是針對氣候變化的減排政策的公平問題，即減排政策在什么程度上產生或加劇了國家間的不平等。碳關稅考慮的僅僅是第二個方面。就溫室氣體排放而言，無論是歷史累積排放水平，還是目前人均排放水平，發達國家都大大超出發展中國家。同時，發達國家向我國及其他發展中國家大量轉移高能耗、高污染產業，這些轉移生產企業所產生的排放屬于“轉移排放”，卻要向發展中國家征收碳關稅。這就是所謂“公平”嗎？

　　1992年聯合國政府間談判委員會就氣候變化問題達成的《聯合國氣候變化框架公約》，該公約的核心是“共同但有區別責任”原則。CO2排放引起的全球氣候變暖沒有國界，是全世界各個國家和地區共同面臨的問題，全人類都有義不容辭的責任，“共同責任”則要求全世界所有國家和人民在應對氣候問題上應該齊心協力，共同拯救我們的家園。“區別責任”對于公約的意義更加重大，因為共同責任原則目前得到所有國家的普遍認可，但關鍵是如何具體承擔這些共同責任。發達國家在其兩百多年的工業化過程中無約束地大量排放溫室氣體，對近代和當代氣候變化負有不可推卸的責任，理應承擔主要義務。

　　廣大發展中國家工業化是近幾十年的事情，排放也剛剛開始。所以未實施碳減排限額的國家主要是發展中國家，其實很多也是“制造業”大國，如中國、印度、巴西等。但他們的產品大多提供給發達國家消費，而發達國家的碳排放量則很少。中國社科院和世界自然基金會共同進行的一份調查顯示，從最終消費角度來看，目前中國生產的產品大約27％是流往國外的，但這27％的排放量卻算在中國頭上。發展中國家既要承擔碳排放主要量的惡名，又要向他們交納碳關稅是極不公平、極不公正的。因此，應對全球氣候變暖發達工業國家與發展中國家應當負有“區別”的責任才是公平合理的。

　　關于征收CO2排放稅問題，碳關稅占據著道德高地，在美國主導的國際秩序之下，實施碳關稅將是大勢所趨。因此，中國的首選策略應是順應潮流、積極應對、趨利避害，而不是一味消極反對。在CO2排放中存在著“生產性排放和消費性排放”與“生存性排放和奢侈性排放”兩大問題。

　　任何一種產品的生產,都會直接或間接地產生碳排放。為了得到某種產品，而在整個生產鏈中所排放的二氧化碳,稱之為“隱含碳”。從對外貿易的角度上來說,“隱含碳”和“轉移排放”的含義基本相同。隨著全球化進程的不斷加快，資本近乎自由流動，國際分工日益深化。生產方式產生重大變化導致消費品的生產和消費出現地域的分離。而直接簡單地將溫室氣體的排放責任歸結為高排放產業的生產國是不合理的。

　　根據Pan等的研究發現，2002年中國凈出口的隱含能源和隱含排放分別占當年一次能源總消費和總排放的16%和19%；如果從消費端核算，2006年中國CO2排放將由以生產端核算的5500Mt下降為3840Mt，且2001年～2006年的年均排放增長速度將由12.5%下降為8.7%。IEA對中國出口隱含碳的評估認為，2004年中國與能源相關的隱含CO2排放出口占國內生產排放總量的34%；若考慮扣除進口的隱含碳排放，中國對外貿易引起的CO2凈出口可能為國內排放總量的17%左右。Wang和Watson的研究也得到類似的結論，他們發現，由于對外貿易，2004年中國凈出口了大約11.09億噸的CO2排放，占中國當年CO2排放總量的23%，其中，貨物出口產生了大約14.9億噸CO2排放。這表明，中國CO2排放的相當部分是由其他國家消費中國制造的產品引起的。張曉平和Xu等研究發現，2000～2006年，中國本土每年提供給歐盟消費需求的出口產品產生的CO2排放分別占中國總排放的4.8%～6.5%；扣除相應的進口排放，中歐貿易凈轉移到中國的CO2排放分別占到中國CO2總排放的1.8%～4.0%。2002年～2007年，中國出口到美國的隱含能源和隱含CO2排放分別占其國內總能源消費和總CO2排放的12%～17%和8%～12%。

　　在后京都時代，我們應充分重視貿易中的隱含碳排放轉移，應以消費端為基礎的排放核算原則計算碳稅，以便更有利于國際排放責任的分配。

　　①征收CO2的“生產排放稅”，是指在產品或生產過程中排放的CO2征稅問題，主要目的在于可以促進生產者采用先進的節能技術，但是向生產者征收CO2排放稅，也有它不合理的一面，因為產品是消費者使用的，CO2排放稅應由消費者承擔。發展中國家生產高碳產品多，消費少，發達國家高碳產品生產少，消費卻多，其跨國公司從高碳產品中賺取的利潤多，其生產和消費的污染排放比發展中國家多得多。消費者應該承擔的稅負卻要由生態環境受污染最重的生產國承擔，經濟上不道德、不合理。

　　②征收CO2“消費排放稅”，發展中國家所排放的碳中有相當部分是被用于生產滿足國外消費者生產和生活需求的出口產品。大部分發展中國家能源消耗及CO2等溫室氣體排放的快速增長，除了是國內投資和消費需求膨脹的結果，國外消費需求所引起的這些國家出口的迅速增加也起了重要的加速作用。因此，發展中國家不是其碳排放的唯一責任方。國外消費者，尤其發達國家的消費者，也應該為這些國家日益增長的溫室氣體排放負有責任。

　　一直以來，國際社會，尤其經濟合作與發展組織（OECD）國家基本都采用“污染者負責原則”作為其環境政策制定的基本依據。目前，IPCC公布的國家碳排放數據也是依據基于領土責任的“污染者負責原則”計算的，即要求污染者為其造成的污染支付費用。在全球化進程日益加劇的今天，這種方法僅僅考慮了被研究國家國界內與每個部門直接相關的污染排放，不包括與其相關的其他排放源對全球污染排放的貢獻；也沒有考慮污染排放實際用于出口以及與國內消費之間的差異，僅僅全部粗略地認為是國內消費目的，這樣的計算是不公平且不科學的。在這種情形下，如果一個國家只是通過進口國外制造的商品來代替國內生產，就會出現高標準的生活水平與低污染排放水平相伴的自相矛盾的現象；而為其他國家生產商品的國家（主要為發展中國家）就不得不為這部分出口的污染排放“買單”，這顯然有失公平。考慮到“污染者負責原則”的缺陷，以及國際社會對貿易污染排放問題的關注，另一種相反角度的分配原則——“消費者負責原則”被應勢提出。“消費者負責原則”與生態足跡法具有相同的原理，認為，如果消費者對于產品生產過程中產生的整個生態影響負責，則也應該為與此過程相關的全部溫室氣體排放負責。這種方法將分配給發展中國家較低的排放責任，而給發達國家較高的排放責任，這是更加公平的，而且可以避免發達國家向發展中國家“碳泄漏”的發生。

　　發展生產，發展經濟需要能源作為驅動力，在今天的技術狀況下，在使用能源過程中，必然要有CO2的排放。CO2的排放可以劃分為兩種基本情況，一種為“生存排放”，另一種為“奢侈排放”。下面我們分別加以討論。

　　①“生存排放”

　　發達國家經過百年來工業化過程中CO2的自由排放，完成了工業化與現代化的建設，GDP值已超過3萬美元；而發展中國家的工業化才剛剛開始，約有6億人口連電都用不上，GDP值遠遠低于3000美元。所以發展中國家為了生存而開始工業化建設是應該的，CO2排放也是應該的。而且這種CO2排放是為了生存的排放。發達國家的某些人忘記了自己的歷史，指責發展中國家的CO2排放是不應該的。如果真是為了拯救地球，就不應該還有20億人口生活在貧困之中，就該落實聯合國公約“共同而有區別”的原則和“發達國家首先要在技術上和資金支持發展中國家”的原則。

　　《京都議定書》豁免中國、印度等發展中國家的義務，是考慮到發展中國家對于目前的全球氣候變暖的責任甚小，而時至今日人均排放量較低。如根據美國能源信息管理局的計算，2003年中國人均排放二氧化碳0.74噸，美國則是5.44噸，兩者相差接近8倍。如今的發達國家在其過去成長過程中大量排放二氧化碳的時候，并沒受到任何約束，現在，發展中國家在走幾乎同樣的道路，盡管技術已進步，排放可以適當控制，但工業化不可避免要排放溫室氣體。中國溫室氣體歷史排放量很低，據測算，1904年至2004年中國化石燃料燃燒產生二氧化碳累計排放量約占世界同期的8％，人均累計排放量居世界第92位。2004年中國能源消費排放的二氧化碳量約為50.7億噸。2005年美國二氧化碳排放5891.6百萬立方噸，占世界總量的21.4％；中國二氧化碳排放5577.3百萬立方噸，占世界總量的20.26％；美國人均二氧化碳排放19.87立方噸，中國人均4.275立方噸，低于世界平均4.46立方噸的水平。2006年美國人均二氧化碳排放19.78立方噸，中國人均4.58立方噸。2007年中國二氧化碳排放量已經超過美國，成為全球第一大排放國，但其人均排放量卻低，所產生的排放是為尋求生存和發展的需要，屬生存排放。

　　②“奢侈排放”

　　在生產過程中，一些產品并不是人們生活所必需的。所謂高碳奢侈品或奢侈服務，指的是生產、運輸或使用過程中消耗較多能源的實物產品或服務，一般來說，豪華住宅、大排量轎車、賽車運動等等，都是消耗能源較多的高碳奢侈品。

　　在生產高碳奢侈品過程中的CO2排放，稱為奢侈排放。奢侈排放主要是由高收入群體以及占據某些資源的特殊群體過度消費引起的，并不是出于一般意義上生存與發展的需要。因而，削減二氧化碳等溫室氣體的排放首先要抑制奢侈排放，應該征收“奢侈排放稅”。通過對碳排放較高的奢侈品征稅，減少對該類奢侈品的消費，降低該類奢侈品生產、運輸和消費過程中的二氧化碳氣體排放。

　　以家庭耗能為例，在過去幾十年里，歐美家庭耗能越來越大。從全球看，發達國家人口約占世界15%，但能耗占全球能耗總量的50%，其中發達國家民眾消費領域能耗占其總能耗的60%~65%。因此民眾日常生活領域成了關鍵。在美國，根據美國住房與城市發展部報告統計，美國一幢房子每m2耗電65KW·h左右，按普通中產階級家庭200m2面積算，每戶耗電量超過1萬KW·h。中國普通家庭一家一年1000多KW·h的用電量只不過相當于西方普通家庭中必備的烘干機的用電量。相對于發展中國家的基本生存的需要，西方國家的普通家庭所消耗的能量產生的排放根本就是“奢侈排放”。

　　目前的碳關稅模糊了發展中國家和發達國家之間對氣候變化共同但有區別的義務，實際上以無差別的減排標準“共同”負擔氣候變化的減排成本費用。對各國產品不同碳排放水平的差別關稅違背了WTO關于統一、非歧視征稅的一般最惠國待遇原則。對此，呼吁發達國家必須采取實質行動，以及在遵守《京都議定書》確定的發達國家與發展中國家在氣候變化領域“共同而有區別的責任”的原則上，明確CO2排放稅征收的合理性和精確性，同世界各國加強溝通、協調、合作，以積極的建設性態度在公平公正的提前下征收碳稅，共同為應對氣候變化挑戰、促進全球可持續發展作出貢獻。我們應對各國CO2等溫室氣體的排放核算不應該只局限于國家邊界之內，而應該從對商品和服務的消費角度來重新界定排放責任，按照“消費者責任”的機制設計及核算方法，找出一套公平、公正，且具有操作性的方案，在此基礎上征收“碳消費稅”。在國內，不同收入群體消費所排放的二氧化碳，需要區分出哪些是生存排放，哪些是奢侈排放，削減二氧化碳等溫室氣體的排放首先要抑制奢侈排放，通過對奢侈排放征收稅收來調節生產、運輸和消費過程中的二氧化碳氣體排放。

　　（作者為國際歐亞科學院中國科學中心全球氣候變化研究組成員，因版面原因，本文刪去參考文獻。）