船舶污染引發關注立法與標準需雙管齊下

　　如果不是一部關于霧霾的紀錄片，公眾或許不會第一時間想到船舶行駛與大氣污染之間的關聯。作為進出口貿易大國，僅2015年1月，我國規模以上港口的貨物吞吐量就達97059萬噸。在全球吞吐量排名前10大港口中，中國穩占8席，上海港繼續保持世界第一大港的位置。繁榮的航運推動了經濟發展，但船舶在近岸海域和港口停靠期間排放的大量硫氧化物、氮氧化物和顆粒物等，也加劇了港口和臨近地區的空氣污染。

　　近年來，國際上對船舶的大氣污染物排放越來越重視。國際海事組織（簡稱“IMO”）制定的《國際防止船舶造成污染公約》附則Ⅵ（簡稱“MARPOL附則Ⅵ”）規定了船舶大氣污染物的排放上限，但比較寬松。因此，世界范圍內建立了4個排放控制區，波羅的海地區和北海地區為硫氧化物排放控制區，北美洲和美國加勒比海地區為硫氧化物和氮氧化物排放控制區。此外，包括新加坡、香港在內的部分城市也在積極推廣使用岸電和低硫油等鼓勵政策，以減少港口船舶大氣污染物的排放。

　　為控制船舶大氣污染，我國部分地方政府已經開始采取措施，如天津、上海、青島、廣東和江蘇等地，均已發布推廣使用岸電系統、港口設備電氣化的方案。深圳市在2014年9月公布了推廣使用岸電和低硫油的補貼辦法，以推動船舶在靠港時使用更為清潔的能源。但總體來看，由于起步較晚、基礎設施不足等原因，國內對港口船舶大氣污染防治的相關措施和立法研究尚處于起步階段。

　　——編者

　　代表委員有話說

全國人大代表、天津市環保局原總工程師包景嶺：

強化沿海港口及大型船舶大氣污染控制

　　我國目前對船舶大氣污染防治的研究還在起步階段，除上海、深圳等個別港口城市外，其他港口城市仍缺乏綜合性的船舶大氣污染物排放清單，不利于監管機構因地制宜制定港口船舶污染控制方案。

　　另外，我國港口城市還沒有建立起系統的船舶大氣污染防治法規，港口岸電等節能減排新技術設施和設備薄弱，船用油品市場缺乏有效管理，直接影響船舶硫氧化物及顆粒物的排放，船舶大氣污染綜合防治工作亟待開展。

　　加快制定船舶大氣污染防治法規和標準

　　船舶管理涉及部門多、管理難度大，一直是船舶職能管理的一大難題。雖然近期熱議的《大氣污染防治法（修訂草案）》提出：“交通運輸、漁政等有監督管理權的主管部門對船舶污染防治情況進行監督管理。”但沒有提出明確的船舶大氣污染管理要求和管理權責，對于遠洋船舶的管理僅能依靠國際公約進行限制，相應的管理體系基本空白。

　　針對我國船舶大氣污染防治方面存在的法律缺口，建議在《大氣污染防治法（修訂草案）》中，加強對船舶尤其遠洋船舶排放控制的要求，進一步明確環保部門、交通部門、海事部門等相關部門在制定規則、監督執行、監管執法方面的職責，明確違法處罰方式和力度。

　　目前，《非道路移動機械用柴油機排氣污染物排放限值和測量方法（GB 20891-2007）》只適用于小于37kW的船舶柴油機，針對大型船舶大氣污染物的排放標準體系尚未建立。而且，我國對船用燃料油含硫量的限值還沒有明確規定，僅按照MARPOL附則Ⅵ的標準執行，無法對靠岸船舶排放硫氧化物進行有效控制。

　　建議盡快頒布《船舶壓燃式發動機排氣污染物排放限值及測量方法（中國第一、二階段）》標準，加快修訂普通柴油和船用燃料油標準。盡快組織開展對港口和遠洋船舶岸電改造的技術規范研究，并制定岸電改造技術標準。通過相關法規和標準的制定，為船舶大氣污染防治工作提供法律依據。

　　盡快設立統一的沿海排放控制區

　　歐洲早在2006年和2007年就分別建立了波羅的海和北海硫氧化物排放控制區。據估算這兩大排放控制區每年創造的健康和環境效益為80~160億歐元，而所需增加的成本僅為6~37億歐元。2012年和2014年相繼建立的北美和加勒比海排放控制區亦發揮了相當明顯的船舶污染物減排效果。香港特別行政區也已開始啟動設立排放控制區的計劃，而我國大陸港口城市對船舶污染的防治相對滯后，目前仍然沒有啟動設立排放控制區的相關準備工作，導致外籍遠洋船舶靠岸無法執行國內法規中的大氣污染排放標準。

　　針對外籍遠洋船舶靠岸無法執行國內法規和相關大氣污染排放標準的問題，需要通過設立排放控制區進行管理。建議國家統籌設立統一的沿海排放控制區，并向IMO提交申請。若在全國港口設立統一的排放控制區確實有困難，可由交通部組織相關部門率先在環渤海、長三角、珠三角等大氣污染嚴重的區域分別劃定排放控制區，并逐步推廣至全國海域范圍。此外，形成向IMO提出排放控制區建議的支持性文件需要大量的基礎性科學研究，并且從提出申請到海洋環境保護委員會開始考慮所提建議并批準需要3~5年的時間，耗時較長，因此，建議盡快啟動這一工作。

　　出臺港口岸電、低硫油使用的鼓勵政策措施

　　港口船舶使用岸電和低硫油是減少船舶大氣污染排放的有效方法。目前，我國安裝岸電設施的港口僅有天津港、連云港港、青島港、上海港、深圳港蛇口碼頭等，港口及船舶相應岸電設施還沒有跟上船舶大氣污染控制的步伐，岸電設施相對較少，使用比例較低，與國外先進港口相比差距較大，且港口岸電設施建設及船舶岸電配套設施改造進行相對緩慢。

　　低硫油使用的鼓勵推廣政策僅在深圳港口實施，其他港口船舶依然使用含硫量為1.0%~3.5%的燃料油。雖然部分地區也有推廣低硫油的計劃，但礙于低硫油的供給可能存在困難，所以沒有制定低硫油推廣的細節措施，不利于港口船舶對低硫油的推廣使用。

　　目前，深圳市出臺的岸電和低硫油補貼辦法規定，凡是在深圳開展岸電設施建設和提供岸電使用的港口企業及船舶靠泊期間使用岸電或低硫油的航運企業，都可申請相關補貼。通過補貼辦法的實施，能夠有效減少遠洋船舶排放大氣污染物。

　　但由于國家層面尚未出臺明確的港口及船舶污染防治指導意見，如果有條件的港口單獨采取嚴格的船舶大氣污染物排放控制措施，則船舶有可能轉向環保監管力度寬松的港口，形成不公平競爭。

　　建議從國家層面加快岸電基礎設施建設和補貼，國家或沿海各地政府加快研究、制定適用于港口船舶使用岸電和低硫油的補貼管理辦法。

　　加快開展港口船舶大氣污染綜合防治工作

　　建議由環境保護部牽頭組織各相關部門盡快開展制定船舶大氣污染物排放清單指南的相關工作。制定激勵措施，積極鼓勵綠色港口建設，鼓勵沿海重點港口城市出臺港口清潔空氣行動方案，繼續推廣岸電鼓勵措施、低硫油及清潔燃料替代工作，并積極推廣船舶應用節能減排新技術，控制和減少到港船舶在港口的污染排放。提供國家層面科技及資金支持，保障港口船舶大氣污染防治工作有力進行。

　　（本報記者童克難采訪整理）

代表委員有話說

全國政協委員、江南造船（集團）有限責任公司總工程師胡可一：

試點建立船舶污染物排放控制區

　　作為“兩會”代表中為數不多的船舶生產、制造技術領域的專業人士，胡可一已經連續3年提出與船舶污染防治有關的提案。他認為，中國應該提高對船舶排放帶來的環境污染的重視，以內河沿海航運、航運中心建設和自貿區航運建設為重點，結合國外先進經驗，盡快推進新的船舶排放標準出臺，推動新能源或替代能源的應用，提高集運、轉運、疏運以改善綜合減排效果。

　　誰是未受重視的霧霾來源？

　　數據顯示，假設一艘中型到大型集裝箱船使用含硫量為35，000ppm（3.5%）的船用燃料油，并以最大功率的70%行駛時，其一天排放的PM2.5 總量相當于我國50 萬輛國Ⅳ貨車一天的排放量。胡可一對此回應說，截至目前，船舶還是最經濟、最節能的一種運輸工具，一艘船和50萬輛車之間的比較方式流于表面。事實上，對兩者的比較還應該考慮到運輸多少貨物，以及行駛距離等。因此比較船舶和貨車運輸單位貨品在單位距離內的排放量更為科學。如果以這種方式來比較，絕不會得出一艘集裝箱船相當于50萬輛國Ⅳ貨車同一天的排放量這樣的結論。業界也已經有過這樣的比較，其結論是，在各種運輸方式當中，水運的經濟和環境效益仍然是最高的。

　　盡管這個數據的準確性還需要商榷，但他強調，將船舶排放與大氣污染聯系起來的方向是正確的。石油品質較低被不少專家確定為造成霧霾的重要因素之一，而石油當中有相當一部分低質燃料油被消耗在了船舶運輸過程中。這一領域的環境污染問題此前的確一直未得到足夠重視。

　　相關法律法規缺失給管理帶來哪些阻礙？

　　燃油質量差是否意味著船舶本身不環保？答案顯然是否定的。胡可一以汽車為例指出，我們從歐洲進口的汽車都是達到歐Ⅴ標準的，然而在國內卻有可能達不到，問題在于油品而不在于汽車。為了改善排放狀況，船上可以加脫硫裝置，也可以使用低硫油或者更加環保的液化天然氣（簡稱“LNG”）作為燃料。對于船舶建造行業來說，淘汰更新不環保的老舊船只意味著訂單的增加，是一大利好。然而對船東來說，這意味著隨之而來的成本上升，加上航運業本身不景氣，可以說，尷尬之處也就在于此。

　　北美和一些歐洲國家的政府已經采取措施規范船舶的排放，并推出自愿性計劃以鼓勵使用低硫燃料和清潔技術。這些法規和激勵政策已推動了替代燃料和先進的船舶排放控制技術的發展與應用。

　　然而，我國目前還沒有出臺船舶排放控制的法律法規。胡可一指出，目前國內針對船用燃料油和排放還沒有一個強制的國家標準，IMO的法規允許遠洋船舶燃燒的船用燃料油含硫量高達3.5%，這給港口空氣污染防治帶來了極大挑戰。現有的《船舶污染物排放標準》等文件不僅覆蓋面有限，而且執行力度也很有限。沒有強制的標準和相應的管理辦法，環保、海事、交通等各個部門職責不清，導致船舶燃油實際上處于無人監管的狀態。

　　目前而言，環保部門在非道路移動源污染防治方面仍處在起步階段，國家也沒有真正構建中國港口船舶排放清單，船舶污染防治存在困難。

　　哪些地方可以試水建立排放控制區？

　　在應對船舶排放領域，國外已經有一些較為普遍的做法可以借鑒。胡可一的提案提到，歐洲的波羅的海、北海和美國加利福尼亞州沿海都已經建立了排放標準更高的排放控制區且排放標準逐年提升。美國其他沿海地區、夏威夷和加拿大沿海也在緊鑼密鼓地計劃實施嚴格的排放標準。此外墨西哥灣、阿拉斯加水域、五大湖水域、新加坡、黑海、地中海以及東京灣水域也在討論建立排放控制區。有消息稱，環境保護部正在研究制定《船用柴油大氣污染物排放標準》，不過其具體的頒布時間至今未定。

　　考慮到多個沿海自貿區的建設可能會對航運帶來利好，胡可一提出，在多個自貿區內港口或水域“先行先試”，制定類似于排放控制區水域的船舶排放標準：“自貿區在很多方面實施的都是負面清單的管理模式，但在環保領域的管理應該反過來。”

　　胡可一建議，以自貿區區域相關的港口水域、內河水域和城市沿海海域為試點，盡快實施類似于排放控制區水域的船舶排放標準。對于其他區域，盡快制定新的城市港口水域、內河水域和沿海海域的排放標準和相應的分級實施計劃。

　　完善相關政策法規，在港口建設前期必須制定嚴格的水污染、噪聲污染、大氣污染和固廢處置辦法并公示。大幅提高集裝箱水路轉運和疏運的比例以強化綜合減排效果，對采用新能源和替代能源的集裝箱支線船、老舊船舶的淘汰給予適當的稅收補貼和減免，化解航運、新能源和替代能源企業減排的綠色成本增量。統一布局電動船舶岸電充電站的配套建設；在集裝箱港口和郵輪母港增加岸電設施，利用港口岸電為靠泊船舶供電以達到減排的目的。推動船舶使用新能源和替代能源，形成完整的LNG燃料供應鏈，降低LNG燃料船的運營成本，使其更具有運營的競爭力，從源頭上減少船舶排放大氣污染物。