史上最嚴《食品安全法》能否保障舌尖上的安全

　　4月24日，經第十二屆全國人大常委會第十四次會議審議通過的新修訂《中華人民共和國食品安全法》引發了人們的廣泛關注。

　　這部經全國人大常委會第九次會議和第十二次會議兩次審議、三易其稿的新版《食品安全法》，將于今年10月1日起正式實施，內容由原來的104條變為154條，增加了50條。

　　由于修改力度頗大、各項規定的廣泛程度和處罰力度也明顯加大，新版《食品安全法》也被人們稱為“史上最嚴”的《食品安全法》。

　　這幾年，國內的食品安全事件層出不窮。2008年，三鹿、伊利、蒙牛、光明、圣元以及雅士利等多個廠家的奶粉都被檢出含有三聚氰胺。“毒奶粉”一時間成為籠罩在人們心頭的一層陰影。此后幾年間，從瘦肉精、蘇丹紅、地溝油到“摻假羊肉”“毒生姜”等，人們“舌尖上的安全”一再失守，食品安全問題成為了懸在整個中國社會頭上的達摩克利斯之劍。

　　那么，法律的“史上最嚴”能否從此讓人們對食品安全放下心來呢？

　　“史上最嚴”嚴在哪兒？

　　劇毒農藥禁用于果蔬、保健食品不得涉防病治療、嬰幼兒配方食品全程控制、產銷轉基因食品應標示……在新版《食品安全法》中，一些人們廣泛關心的問題得到了明確規定，也成為新法中備受關注的亮點。

　　“‘史上最嚴’的‘最’字，可以從涉及范圍最廣泛和處罰強度最高來理解。”中國農業大學食品科學與營養工程學院教授羅云波告訴《中國科學報》記者。

　　“比如，規定奶粉的配方要登記、申報、備案等，這些可能在國外都是沒有的。同時，新法對第一責任人——生產者的約束更多了，也更具體，在所有的154條中，這部分內容有50多條，占到了全部內容的三分之一。”羅云波說。

　　“值得注意的一點就是追責。”羅云波補充說，“此次新法的追責強度和范圍都更大，處罰力度也更高，追責涉及到食品安全的各方面，從監管者、生產者到廣告等。同時，規定上級部門要對下級部門有義務考核，考核有問題的要進行處理。過去，只是說讓你履職，怎么履職卻沒有說，新法規定要有評估，評價是否作為了，還是亂作為。新法對地方政府的要求特別多，這就遏制了地方保護的現象，避免地方政府為了GDP增長對食品安全問題睜一只眼閉一只眼。”

　　在食品安全專家、中國工程院院士陳君石看來，新版《食品安全法》的顯著特點之一就是處罰力度加大。“過去常有人抱怨食品安全違法成本太低，這次加大處罰力度不僅表現在罰款的數額上，還表現在將處罰延伸到了《刑法》上。”

　　“另外，新法可以說非常細，對一些新的業態，如網購等，都有明確規定。”羅云波說。

　　確實，如今網購已成為我國居民日常消費的主要方式之一。根據中國電子商務研究中心發布的《2014年度中國網絡零售市場數據監測報告》，截至2014年12月，中國網絡零售市場交易規模達到了約2.8萬億元，較2013年增長了49.7%。其中，食品網購比例增加快速。“去年我買的食品占了整個清單的四分之一。”網購達人劉女士介紹說。據調查顯示，40%的中國網購者購買過食品。

　　但網購回來的食品有問題該怎么辦？此次的新版《食品安全法》同樣將網購食品納入了監管范圍，并作出網絡食品交易第三方應當對入網食品經營者進行實名登記并明確其食品安全管理責任，消費者通過網絡食品交易第三方平臺購買食品，其合法權益受到損害的，可以向入網食品經營者或者食品生產者要求賠償等明確規定。

　　嚴法能否等同于監管體系的完善？

　　十八大以后，中國的食品安全監管體制由過去的多部門監管變成了兩段式監管，即由國家食品藥品監督管理總局和農業部監管。但是此前，新的監管體制是文件，如果不寫入法律，就難免遭遇“合理不合法”的尷尬。

　　“按照新法，監管主體進一步集中，避免段與段之間銜接不好的問題。因為第一版食品安全法存在先天不足，雖然它有綜合協調的職能，但一直協調不好。新法出臺后，最主要的特點，就是與現行體制相吻合，把現行的體制以法律形式固定下來。”

　　羅云波介紹說，“同時，新法還把風險管理提高到一個重要的位置上。未來，食品安全的監管體制還是需要通過風險監測，提出風險預警，進行風險管理，通過這種形式對食品安全事件進行有的放矢的監管，使食品安全事件盡可能少發生或不發生。”

　　然而，在食品安全領域，法制建設上的完善能否與監管體系的完善畫等號？

　　對此，國家食品安全風險評估中心（CFSA）副研究員鐘凱對記者表示：“嚴刑峻法并不等于法制就完善了，也不等于監管體系的完善。寬嚴并濟，科學合理才是正途。”

　　“監管體制的完善總是不斷完成的，而且新問題也在不斷出現，所以食品安全的監管是個與時俱進的過程。會不斷出現新問題，研究新問題，解決新問題。”羅云波說，“現在談到最嚴食品安全法，實際上，嚴是相對的概念，反映的是政府的決心，我們不能機械地理解它。新法現在是很嚴，但從未來的發展來看，沒有最嚴，只有更嚴，沒有最完善，只有更完善，不必糾結于這個‘最’字。”

　　新法仍有遺憾

　　雖然，新版《食品安全法》一經出臺就收獲了不少點贊聲，但在陳君石看來，新法中仍存在著遺憾。“最大的遺憾就是沒有在全文中找到‘風險交流’四個字。總則里都明確提到了‘風險管理’，‘風險評估’也有幾條，盡管有‘風險交流’相關內容的條款，但是沒有‘風險交流’的字樣。然而，國際上一致倡導的風險分析框架中包括風險評估、風險管理和風險交流，三者缺一不可。”

　　此外，陳君石認為，由于《食品安全法》和《農產品質量安全法》這兩部法同時存在，有時會出現難以協調的問題。“應該要有主次之分，不然會造成很多麻煩。比如，風險評估工作現在是分成兩塊的，農業部門做農藥和獸藥的風險評估，衛生部門做其他食品的風險評估。標準也是這樣，農業部制定農藥和獸藥殘留標準。幸虧發布時是并在一塊的，表面看起來各司其職，但實際工作中存在銜接和管理問題。”

　　在羅云波看來，法律的制定要能促進行業發展，讓守法者能夠獲利，“但現在新法的一些條款可能對整個行業都有影響，大家都有壓力”。“比如國外的奶粉公司，同樣的原料只是拿到中國來分裝一下，這樣也不行，這樣的規定有點太‘死板’了。”羅云波說道。

　　法律之外，仍須努力

　　“新法中的內容很多是把原來的一些部門法規，可以說，是讓各部門和老百姓最關心的東西都盡可能地在法律中體現。比如轉基因問題，大家最關心的是標識，所以新法增加了一條對轉基因標識的規定，但這并不能體現整個轉基因的管理。”陳君石解釋說，“我們原來就有一些部門規章，也是全國有效的。比如，淘汰劇毒高毒農藥的規定，農業部的工作部署本來也是逐步淘汰，現在也還是農業部在管理，為什么要重新規定呢？所以，你可以把新法看作是對公眾關切的一種響應。但同時要看到，很多新增的條款并沒有實質性的改變，而是政府對這些問題重視的一種‘表態’。”

　　對于未來新法實施的效果，鐘凱表示，如今網購和互聯網+給食品安全的監管帶來了很多新的挑戰，“目前法律法規是否有效、是否完善還需要經過實踐的檢驗。媒體要為自己的報道負責，政府主要還是建立公信力，行業組織的功能要發揮出來”。

　　“接下來，出臺實施細則很重要。比如，配方奶粉的配方和特殊醫學用途配方食品要注冊，那么該怎么注冊、如何申請？有些規定還要細化，比如，食品安全溯源工作，到底以誰為主、政府做什么、企業做什么，現在都還不清楚。”陳君石說道。

　　在羅云波看來，法律的制定是一個層面，如何把這部法律執行好則是另外一回事。“法律的執行有一些重要支撐，比如，人力資源、科技支撐、經費支撐等，只有這些支撐到位了，法律才能很好地執行。拿新版《食品安全法》來說，要做風險交流、評估、管理和預警，這方面的人才也是需要培養的。現在，我國就一個國家級的風險評估中心，各省、市、地還沒有‘腿’，也都需要人才，這也得有個過程。這部法要執行起來，肯定還面臨挑戰。”

　　“當然，我們要合理預期新法對食品安全現實的影響。”羅云波強調，“從整體上和長遠目標上，它肯定會提高我國的監管水平和食品安全水平。但要想一蹴而就，一部法出臺后天下就從此太平，那也不太現實。”