大氣污染防治立法：從治標到治本

　　大氣污染防治法修訂體現四方面進步

　　 “大氣污染防治法是新環保法通過以后修改的第一部單項法，主要體現了四個方面的進步。”在8月29日下午全國人大常委會辦公廳舉行的新聞發布會上，全國人大常委會法工委行政法室副主任童衛東這樣表示。

　　 據童衛東介紹，四個進步之一就是，以改善大氣環境質量為目標，強化地方政府的責任，加強對地方政府的監督。第二，堅持源頭治理，從推動轉變經濟發展方式，優化產業結構、調整能源結構的角度完善相關制度。第三，抓主要矛盾，解決突出問題。對目前大氣污染的主要污染源來源于燃煤、工業、機動車的實際作了具體規定，對重點區域聯防聯治、重污染天氣的應對措施也作了明確要求。第四，加大了處罰的力度。新法條文有129條，其中法律責任條款有30條，規定了大量具體的有針對性措施，并有相應的處罰責任。具體的處罰行為和種類接近90種，提高了這部法律的可操作性和針對性。

　　 在新聞發布會上，童衛東對“網絡媒體對大氣污染防治法提出了一些批評”的相關報道作出回應，他表示，立法過程中存在不同意見非常正常，立法不是每個人的意見都要吸收和采納。立法是民主決策的過程，每一個意見都有記錄，每個問題都有充分的討論，最后通過民主表決的方式形成法律案。

　　 總量控制源頭治理，立法體現治本思路

　　 經濟要發展，污染物排放不可避免。在這種必然前提下，污染物總量減排，是環境質量改善的前提和重要手段。但根據現行大氣污染防治法，我國實行總量控制的“兩控區”——酸雨控制區和二氧化硫控制區，僅占全國國土面積的11.4%。新法將排放總量控制和排污許可由“兩控區”擴展到全國，明確分配總量指標，對超總量和未完成達標任務的地區實行區域限批，并約談主要負責人。

　　 新法進一步強化對地方政府的考核和監督，規定地方各級人民政府應當對本行政區域的大氣環境質量負責，國務院環保主管部門會同國務院有關部門，對省級政府大氣環境質量改善目標、大氣污染防治重點任務完成情況進行考核。大氣環境質量未達標城市要制定限期達標規劃，向同級人大報告。

　　 機動車尾氣污染和燃煤污染，是我國大氣污染的重要來源，新法在這兩方面畫出紅線。在提高燃油質量標準方面，新法規定，制定燃油質量標準應當符合國家大氣污染物控制要求，石油煉制企業應當按照燃油質量標準生產燃油。為減少燃煤大氣污染，法律提出要推廣清潔能源的生產和使用，逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重，同時要求地方各級政府加強民用散煤的管理，禁止銷售不符合民用散煤質量標準的煤炭。

　　 全國人大常委會委員辜勝阻表示，大氣污染防治法的修訂找準了方向，大氣污染的治理不僅要控車減煤，還必須控制油品和燃煤的質量標準。同時，在控制機動車污染的問題上，這次修改強調運用經濟措施而不是行政限制的辦法，對于大氣污染治理非常重要。

　　 治污利器:重典處罰不設上限，按日處罰重拳出擊

　　 “守法成本高、違法成本低”是環保領域長期存在的頑疾，大氣環保領域也是如此。新法取消了現行法律中對造成大氣污染事故企業事業單位罰款“最高不超過50萬元”的封頂限額，同時增加了“按日計罰”的規定，這些規定，對違法單位來說是兩記重拳。

　　 新法取消了造成大氣污染事故環保罰款50萬元上限額度，變為按倍數計罰，體現重典治霾原則、威懾污染行為。規定:對造成一般或者較大大氣污染事故的，按照污染事故造成直接損失的1倍以上3倍以下計算罰款；對造成重大或者特大大氣污染事故的，按污染事故造成的直接損失的3倍以上5倍以下計罰。

　　 法律對處罰規定很明確，但如果違法單位就是拒不改正怎么辦?“按日計罰”！讓違法單位整改措施拖得越久損失越大。新法規定:未依法取得排污許可證排放大氣污染物的、超標排放的、通過逃避監管的方式排放的、對易產生揚塵的物料未采取有效防治措施的違法單位，收到罰款處罰被責令整改，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。

　　 據了解，“按日計罰”是修改后環保法首次明確的處罰方式。號稱“史上最嚴”的修改后環保法今年1月1日施行后，30余省份相繼開出“按日計罰”的首張罰單。環保部8月5日通報了今年上半年環境監管執法“成績單”，統計顯示，上半年全國共檢查企業62萬余家次，責令停產15839家，關停取締9325家，全國實施“按日計罰”涉罰金逾2.3億元。實踐證明，按日計罰上不封頂，有效威懾環境違法單位，消除其僥幸心理，督促徹底整改。相信隨著更多環保領域引入并實施“按日計罰”，環保執法將更加得心應手。

　　 治理“車輪上的污染”，鼓勵停車三分鐘“熄火”

　　 新法在治理“車輪上的污染”方面制定了一系列的措施。比如，鼓勵停車三分鐘“熄火”，明確規定國家倡導環保駕駛，鼓勵燃油機動車駕駛人在不影響道路通行且需停車三分鐘以上的情況下熄滅發動機，減少大氣污染物的排放。

　　 新法還規定建立機動車和非道路移動機械環境保護召回制度，生產、進口企業獲知機動車、非道路移動機械排放大氣污染物超過標準，屬于設計、生產缺陷或者不符合規定的環境保護耐久性要求的，應當召回；未召回的，由國務院質量監督部門會同國務院環境保護主管部門責令其召回。禁止機動車所有人以臨時更換機動車污染控制裝置等弄虛作假的方式通過機動車排放檢驗，禁止機動車維修單位提供該類維修服務，禁止破壞機動車車載排放診斷系統。

　　 是否應對機動車限行進行授權，是審議中的一個熱點問題。

　　 草案二審稿曾規定，省級政府根據大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況，可以規定限制機動車通行的類型、區域和時間。在審議中，有些常委會委員、部門和社會公眾提出，限制機動車通行涉及公民財產權的行使，應當慎重；授權省級政府規定限制機動車通行，范圍太大，會影響流通，分割統一市場。全國人大法律委員會經研究，考慮到限制機動車通行的社會成本高，群眾反響大，可以不在本法中普遍授權實施，由地方根據具體情況在地方性法規中規定。在新法中，對機動車限行進行授權的規定已經被刪除。

　　 但這并不意味著限行措施將無法可依，可任性而為。修改后立法法，對部門規章和地方政府規章權限進行了規范，限行、限購等行政手段已不能任性。地方采取機動車限行等措施，只能先制定地方政府規章，規章實施滿兩年需要繼續實施的，應提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規。

　　 此外，為保障公民參與和監督大氣環境保護，新法還規定了方便公眾舉報、對舉報人信息予以保密、對舉報人給予獎勵等具體措施。在保障公民依法享有獲取大氣環境信息的權利方面，法律規定，大氣環境質量標準、大氣污染物排放標準應當供公眾免費查閱、下載，重點排污單位名錄應當向社會公布。環境信息公開，是最有效的“防污劑”，讓公眾擁有知情權和監督權，有助于降低環境保護管理成本，提高環境保護管理實效。