國外質檢體制機制的比較研究

　　三、日本

　　20世紀50年代是日本的質檢體制機制發展完善的關鍵時期。一方面，由于1955年日本加入關稅及貿易總協定（GATT）后，日本承受著國際競爭壓力；另一方面，日本戰后經濟轉型，從農業、輕工業向重化工業的轉化中推行了“產業合理化運動”，將質量提升到與產業結構調整并重高度。由此日本形成了政府主導、多方參與的質檢體制機制，既符合國情又獨具本國特色，并成功地實現了經濟振興。

　　（一）日本質檢機構與職能

　　1.計量相關機構。在日本計量法的執行體制中，經濟產業省為“企劃立案部門”，負責計量政策的制訂；“政策執行部門”包括產業技術綜合研究院、日本電氣計量儀器檢定所、指定檢定機構和指定定期檢驗機構以及地方自治體（約1150人）等。

　　2.消費者保護委員會。1969年設置，專門負責保護消費者權益的最高行政機關，內閣府附屬機構，由內閣總理大臣任會長，委員由經濟企劃省、通產省、厚生省等18名內閣官廳的部門首長組成。負責政策制定。實施和落實則由經濟企劃廳負責。

　　3.經濟產業省。具體負責質量檢驗、認證和實驗室認可。

　　4.厚生省和農林水產省。負責食品安全監管，制定食品的質量標準化及指令標識標準等，并不定期檢查。

　　5.各省廳所屬的消費者保護行政機構。目前在日本18個有關行政機構中設置了消費者保護行政主管課室，實施消費者保護的具體監管。

　　6.國民生活中心。1970年設置，是日本政府的消費者政策研究機關，負責消費者問題調查研究、數據處理及商品檢驗、檢查等業務。

　　7.食品安全委員會。2005年設立，單獨的上層監督機構，統一負責風險評估機構。主要負責對食品添加劑、農藥、肥料、食品容器，以及包括轉基因食品和保健食品等在內的所有食品的安全性進行科學分析、檢驗，實施風險評估，根據風險評估結果指導農林水產省和厚生勞動省等有關部門采取必要的安全對策，監督實施情況。

　　（二）日本質檢管理方式與手段

　　1.限制型監管

　　（1）法律。一是《計量法》，規定計量管理工作。二是《工業標準化法》，對“日本工業標準”（JIS）及合格評定制度進行規定。三是《消費者保護基本法》，消費者保護政策，規定企業在防止危險、正當計量和標識的實施過程中，具有協助國家和地方公共團體貫徹實施有關消費者保護方針、政策的責任和義務。四是《食品衛生法》《食品安全基本法》《農林物質及質量標識化法》《牛肉生產履歷法》，對食品、農產品質量安全監管作出規定，尤其是確定了食品供應鏈的可追溯制度及相應的標識標簽方法。五是《藥事法》《有關化學物質的審查及制造等規則》《毒物及劇毒物取締法》《消費生活制品安全法》，對藥品、化學品及日用消費品質量安全監管作出規定。六是《煤氣事業法》《特定煤氣消費器械設置工程監督法》《高壓煤氣取締法》，對高風險特種設備質量安全的監管作出規定。

　　（2）計量。通過計量技術法規與工業標準融合，日本把法定計量器具檢定和檢查的技術標準納入標準之中。日本標準沒有直接強制執行力，但在省令中明確規定這些標準，技術標準就有了強制執行力。這些規定條款多達1027條，包括18種不同種類計量器具的技術標準。

　　（3）標準。一是工業標準（JIS）與技術法規有機結合。目前，日本技術法規中引用JIS標準約為5000項次，有兩種引用方式：一是先有JIS標準，然后在制定的法規中引用該標準；另一種是先有技術法規，規定某項內容由JIS標準規定，之后，經產省根據該規定制定出相關JIS標準。二是工業標準（JIS）。日本國家標準中最重要、最權威的標準就是日本工業標準（JIS），涉及到各個工業領域，涵蓋了包括產品標準（產品形狀、規格、質量、性能等）、方法標準（試驗、分析、檢測與測量方法和操作標準等）及基礎標準（術語、符號、單位、優先數等）。三是農業標準化管理（JAS）制度。任何在日本市場上銷售的農林產品及其加工品（包括食品）都必須接受JAS制度的監管，其內容包括：使用范圍、用語定義、等級檔次、測定方法、合格標簽、注冊標準及生產許可證認定的技術標準等。

　　（4）認證。一是日本工業標準（JIS）認證，根據《工業標準化法》而實施的自愿性認證，使用JIS標識。二是強制性產品安全（PS）認證，根據《消費生活產品安全法》《電器用品安全法》等產品安全法實施的強制性認證，使用PS標識。

　　（5）認可。比如工業標準化法檢測機構認可制度，由日本政府產業評價技術標準機構（NITE）認可中心（IA Japan）實施。

　　（6）信息監管。一是食品中殘留農業化學品肯定列表制度，2006年5月實施，對所有進口農產品實施“食品中殘留農業化學品肯定列表制度”，該制度要求食品中農業化學品含量不得超過最大殘留限量標準，未制定最大殘留限量標準的農業化學品，其在食品中的含量不得超過“一律標準”，即0.01mg/kg。二是化學物質審查規制法，俗稱日本版“REACH”。對可能造成環境和健康危害的化學品進行嚴格管理。以法律形式要求從事化學品業務相關企業就化學品的產量、進口量以及用途每年向政府報告一次，政府公布危險性較高的“有限評價物質”，對危險化學品將實行從供貨商到生產的全過程管理。三是對“指定添加劑”的管理制度。日本對食品添加劑實行極其嚴格的限制，部分食品添加劑已被聯合國衛生組織嚴格認可且廣泛應用，但日本仍未將其列入獲批準的食品添加物清單，即使批準也設定較高的標準。

　　2.經濟誘導型監管。比如質量獎，即日本戴明獎。由日本科技聯盟1951年創立，包括戴明獎本獎、戴明獎實施獎、戴明獎中小企業實施獎、戴明獎事業部實施獎、戴明獎海外企業實施獎；戴明獎委員會負責戴明獎的考核和獎勵工作。委員會主席由經濟組織基金會主席擔任，成員來自工業界和學術界，下設總協調小組、系統修正小組、戴明個人獎小組、戴明運用獎小組和質量控制文獻獎小組負責。每3年到5年評選一次，授獎企業都有限額，但很少超過，到現在僅授獎200多個企業。

　　3.輔助型監管。建立食品可追溯制度，在食品的生產、處理和加工、流通和銷售的供應鏈各階段，利用條碼、ID標簽、互聯網等技術，跟蹤和追溯食品及其信息。通過產品事故信息收集和報告程序（NEISS）系統，從全日本設置急診門診的幾百家醫院中選取的十幾家醫院作為概率樣本收集傷害數據，有關專家對消費產品相關聯的傷害數目作出及時評估，并進行調查原因和質量傷害的后續追蹤研究，從而促使制定相關質量政策，能有效采取措施防止類似質量安全事件再次發生。

　　日本質檢體制機制的主要特點

　　——基于政府的產業政策治理。在1955年加入關貿總協定（GATT）所帶來的國際激烈競爭背景下，日本推行了“產業合理化運動”。在日本政府部門中，除外務省、防衛廳外，其他省廳都依據其主管職責來承擔相應的質檢管理責任。如厚生勞動省主要負責食品質量安全，農林水產省主要負責農產品和水產品的質量安全，經產省和各都、道、府、縣負責計量標準的管理。此外，日本的質檢機構構建了為消費者服務的公共服務職能機構，經濟企劃廳在各地建立了360個國民消費生活中心。這些機構屬地方政府管轄，并早在1987年就實現了全國統一管理，使得消費者保護系統網絡化。國民生活中心定期向社會公布消費情報，開展消費者培訓，進行商品測試，處理消費者意見，為廣大消費者提供良好的服務和支持。

　　——引入契合東方文化的質量安全治理方法。日本從“明治維新”開始學習西方國家經驗，并于20世紀50年代引入西方“全面質量管理”方法。日本科學技術聯盟（JUSE）從1949年開始設立由企業、大學和政府人員構成的質量管理研究小組，并定期開辦“質量管理基礎課程”將小組的成果傳達給產業界。JUSE于1950年邀請美國的質量管理專家戴明博士（W.Edwards Deming）訪問日本并為JUSE技術專家和各地企業高層舉辦了質量課程和講座，推動了“全面質量管理”方法在日本企業中的廣泛運用。以戴明捐出的講義費設立的“戴明獎”，成為迄今為止日本的最高質量榮譽。日本在實行質量管理中，注意與日本文化較好結合，注意發揮團隊作用，推動各個層面參與質量管理，建立全面質量管理（TQC）小組，廣泛應用于各行業的質量實踐，形成質量管理的濃厚氛圍。“日本制造”的質量水平大幅提高，推動經濟實現成功騰飛，出口額不斷增長，出口總額從1960年的不到36億美元，猛增到1970年的202.5億美元，年均增長16.8%；1961年至1970年的十年間，GDP年均增長率達到了9.8%。世界著名管理專家朱蘭博士將此評價為“日本的經濟振興是一次成功的質量革命”。

　　四、發達國家的共同啟示

　　以美、日、歐為代表的發達國家質檢體制機制，均是基于重大質量安全風險防范，由政府、市場和社會三方協同參與，逐步建立起動態變化的質檢體制機制。

　　基于重大質量安全風險的防范。發達國家的質檢機構設置的具體形態雖然不盡相同，但其核心均是立足于彌補市場失靈，防范重大質量安全風險。這既滿足了社會對質量安全風險管理的需要，也是發達國家質檢機構存在的價值。發達國家質檢體制機制都隨質量安全風險的驅動而變遷與發展。美國質檢機構的核心職能是保證消費者的人身財產安全免受產品傷害，是對產品安全底線的監管，至于其他產品，則更多依靠市場的力量來進行選擇。美國產品質量監管機構的監管范圍，主要聚焦于食品、藥品、醫療服務相關產品、日用消費品、汽車等少數幾個產品領域。它們的質量是否合格，對于消費者的健康和人身安全來說是非常直接和至關重要的，因此政府設立專門機構對此進行監管。而與消費者日常生活聯系不十分緊密的工業產品，如鋼材、大型裝備、某些特種設備等，政府并不對其進行行政監管，而是依靠行業協會、標準化組織等非政府組織的專業能力和規制能力來進行監管。歐盟的質檢體制機制也是針對重大質量安全風險防范，在歐盟層面建立了以歐盟食品安全管理局、歐委會健康與消費者保護總司等為代表的，以防范質量安全和保護消費權益為核心職能的統一質檢機構。并且，歐盟還根據容易發生質量風險的領域，通過專業委員會形成全面的網絡覆蓋。日本質檢體制機制也有同樣特點，以內閣府附屬機構的消費者保護委員會為首的日本質檢機構，均是以保護消費者作為核心職能，尤其對食品和農產品等民生產品，采用了質量溯源、信息追蹤等多種管理方法與手段，保護消費者不受劣質產品的傷害。

　　政府、市場和社會三方的協同參與。質量安全問題的監管對象具有復雜性，而政府資源是有限的。因此發達國家政府需要借助社會和市場的力量，來矯正和彌補政府監管的不足，與市場、社會共同治理質量安全問題。美國政府越來越多的采用由政府機構執行的監管方式和方法，包括生產和營業資格的審核、制定法律與標準、實行處罰與召回制度等舉措。與此同時，還不斷地與市場和社會主體進行合作，充分發揮社會組織的作用。歐盟同樣也建立了政府、市場和社會三方共同參與的質檢體制機制，歐盟指令只規定某類產品的基本安全要求（一般是涉及衛生、健康、環保、消費者利益等安全要求），由歐盟產品生產商在保證滿足指令基本安全要求的前提下，自由采用標準和技術規范來制造產品。日本在政府質量監管上不斷嚴格制度，同時與市場和社會主體進行合作，將一些政府的質檢管理職能外包給社會組織。在政府監管方式上，也采取了諸如政府采購、定額補助等更加市場化的方式。

　　發達國家的質檢體制機制是動態變化的。發達國家質檢體制機制隨著質量安全環境的變化而變化，沒有一個永恒不變的質檢體制機制。美國在質量安全事件頻發的“進步主義時代”，才開始建立真正意義上的政府質檢體系，比如美國農業部下屬的化學局，從1867年開始關注農產品的摻假行為，促使各州相繼頒布監管食品與乳制品安全的法律法規，并有多個州建立了相應的機構進行執法。日本質檢體制機制的發展歷程是面向重大質量安全風險而不斷發展與完善的。日本在20世紀末期和21世紀初期，“雪印集團食物中毒事件”“牛腦海綿狀病（BSE），俗稱瘋牛病事件”“無許可添加劑的濫用問題”相繼發生后，政府于2003年5月出臺了《食品安全基本法》，將可安全追溯體系通過分銷途徑延伸到消費者環節。