【聚焦】當PPP遇上村鎮水環境治理會如何？

　　什么項目適用于PPP模式呢?就是具有價格調整機制相對靈活、市場化程度較高、投資規模相對較大、需求相對穩定特點的項目。具體來說主要分為這幾個大的區域：市政公用、民生和基礎設施建設領域、供排水、供垃圾處理、供熱、供氣、交通道路等項目。早在2012年，北京市發改委就提出了在村鎮水環境治理中采用PPP模式。

　　PPP模式在村鎮水環境治理中的運用

　　1. 項目背景

　　早在2012年，北京市發改委就提出了在北京農村和小城鎮污水處理中采用PPP模式。當時，北京各鄉鎮污水處理設施很分散，覆蓋率很低。當時的現狀是排污水量是41.4萬噸/天，而實際的排水量是17.5萬噸/天，所以實際處理污水量只有42%，嚴重影響了水環境。

　　同時，北京《十二五規劃綱要》里面也提到，“十二五”期間要完成鄉鎮污水處理設施的建設，其中，重點鎮處理率要達到90%。108個小城鎮，“十二五”期間需要改建或改造的鄉鎮基礎設施一共是73處，投資大概需要21億元。僅靠地方政府(包括市級政府和區縣政府)的力量是完不成的。所以，從市級層面吸引社會資本來參與一批小城鎮處理設施。

　　當時，小城鎮基礎設施也是區縣政府關注建設的環保項目。因此，市區兩級政府層面，都對向民間資本開放小城鎮基礎設施的建設表示了支持。發改委后來主持推出了各區縣的鄉鎮環境治理PPP項目，分三年完成。

　　2. 項目具體結構

　　首先，通過招標選定招標人之后，區政府指定了一家平臺公司和中標人按照事先約定的普通協議和章程成立了一個項目公司。通州項目的比例是社會資本占85%，平臺公司占15%。新的區縣昌平的PPP模式項目，平臺公司占到49%。其他5個區縣全部由社會資本控股。

　　項目公司由區政府授權，指定行業主管部門水務局和項目公司簽訂技術協議，同時簽訂具體的污水處理協議、升級改造協議、運營服務協議。區水務局給項目提供污水，支付污水服務費，并對項目公司的運營進行監管。項目公司負責融資，向銀行貸款，同時負責項目的投資建設、升級改造、運營維護，以及期滿最終移交回水務局。

　　PPP模式出現的背景

　　從國家大的背景來看，公共服務的供需有一個共同性矛盾。首先從需求上看，現在國家發展基礎設施的投資需求與日俱增，而政府提供的公共事業資源效率和服務質量還有待提高，政府提供的產品和服務缺乏專業性，質量和效率相對較低。

　　同時，社會資本進入比較難，所以從這兩方面催生了一個最高的要求，就是既要穩增長，又要加速新型城鎮化建設。同時國務院提出要發揮市場資源配置的決定性作用，轉變政府職能，建立現代產業制度，依法治國。因此，在這個大的社會背景下，PPP模式誕生了。

　　PPP的概念及內涵

　　從2014年開始，國務院、發改委陸續出臺了很多與PPP相關的政策文件。2014年5月，財政部專門成立了PPP領導小組，并在9月23日發布了《關于PPP模式有關問題的通知》，即目前的財經2014年新8號文。2014年11月，國務院再次發表了《關于創新重點領域投資機制鼓勵社會投資的指導意見》。

　　2014年12月4日財政部又在76號文基礎上，提出了《PPP模式的操作指南》，也就是目前經常提到的113號文，明確提出了PPP模式中政府如何做。2015年4月，發改委、財政部和農業部聯合發布了《基礎設施和公用事業科技經營管理辦法》。5月19日，多部門聯合發布了《關于在公共服務領域推廣PPP模式的指導意見》及后續系列文件。

　　PPP通常的模式是，由社會資本來承擔設計、建設、運營、維護工作，通過用戶付費以及必要的政府付費來獲得合理的投資回報。同時，政府在其中負責基礎設施公眾服務的價格和質量監督，以保證公共利益的最大化。PPP模式的實質是政府購買服務。在發改委的意見里也提到，PPP模式就是政府為增加供應產品服務控制嚴密、提高效率，通過特許經營購買服務或者是主權合作的多種方式，與社會資本建立利益共享、風險共擔的長期合作關系，是與政府現在強調的依法治國的契約精神相關聯的。

　　PPP模式的具體適用范圍

　　什么項目適用于PPP模式呢?就是具有價格調整機制相對靈活、市場化程度較高、投資規模相對較大、需求相對穩定特點的項目。具體來說主要分為這幾個大的區域：市政公用、民生和基礎設施建設領域、供排水、供垃圾處理、供熱、供氣、交通道路等項目。

　　PPP模式提出之后，具體適用哪一種模式，是BOT、TOT、BTO，還是股權合作，發改委的文件里有一個針對項目分類的指導意見。目前項目分成經營性項目、準經營性項目和非經營性項目，經營性項目是指項目有收益性來源，通常這種模式就是政府授予社會資本特許經營權，采用BOT、BOOT等模式。

　　準經營性項目是指項目本身的收入足以彌補它本身的投資建設成本，政府授予準特經營權同時要附加部分補貼，采用BOT、TOT模式，就是說政府或在初始投資的時候給予補貼，或在經營過程給予補貼；非經營性的項目，采用BOOT委托運營的市場化模式。

　　具體某一個項目采用什么樣的模式要由社會定價的機制、項目投資水平、風險分配的基本框架、融資需求，以及資產處置方式來共同決定，也可能是其中兩種方式的結合。

　　PPP模式驅動之后，將以什么方式來選擇社會資本呢?財政部發的文件里將PPP的實施方式分成了五種，就是通常所說的公開招標、邀請招標、建設性談判、建設性磋商和干預性采購。這五種方式中只有一種方式是針對PPP模式新提出的，就是建設性磋商。財政部對磋商這種方式專門發布了競爭性磋商采購管理暫行辦法。具體到一個項目，要采用什么樣的方式來選擇社會資本，要在這五種方式中選擇一種。

　　PPP模式的操作流程

　　PPP模式具體的操作流程，在財政部113號文里有明確的規定，分為八大步：第一、項目識別，即確定這個項目是否適宜這個推薦模式；第二、為PPP模式項目進行準備；第三、實施項目采購程序，即選擇一家社會資本；第四、社會資本進行投資建設運營；第五、對資本的運營情況進行評估；第六、確立退出機制；第七、項目期滿移交回給政府；第八、期滿移交后，政府對這個PPP模式進行績效評價。

　　第一步，項目識別。包括四個方面：第一是項目的發起，一般以政府發起為主；第二是項目篩選，這是在財政部門進行的；第三和第四是財政部門特別強調的，做一個PPP程序要做兩個部分的評價：一是VFM評價(項目采用PPP模式是否能夠增加供給、提升效率、提高質量，是否更優于別的投資模式。)同時，為保證財政近況期的實際性，還要進行一個財政部的論證。

　　因為攝入資本之后，是要回報的。為了控制政府支出的PPP預算，每年度全部PPP項目需要從預算中安排支出，占一般公共預算比例應當不超過10%，這是政府部門給的一個上線。

　　第二步，項目準備。項目準備的階段就是確定實施方案。首先是要明確實施主體。財政部要求，行業主管部門事業單位經營公司或者是相關機構，作為征購授權的實施機構，牽頭編制PPP項目具體的實施方案。實施方案具體包括的內容在財政部和發改委的文件中都有明確的要求。實施方案完成必須馬上報財政部門，進行UMF和財政部門的驗證。

　　第三步，項目采購。是指政府依照政府采購法的規定依法選擇合作伙伴。流程是：發項目招標公告、編制采購問題、組織現場考察和答疑、對社會資本進行全面評審，然后政府和投標候選人進行談判，談判達成一致之后，進行公示，公示之后，簽約。在這個選擇過程中要考慮的是專業資格、技術經驗、管理經驗和財務實力。

　　項目執行階段，具體到一個PPP項目，先設置一個項目公司進行融資，融資之后進行項目的實施，包括設計、投資、建設和運營，期間，政府的實施機構和相關部門，要對社會資本的運營效果進行績效監測和監管。還有一部分就是效果評估和退出機制。

　　項目實施機構要每3-5年對項目技術實施評估，主要評估項目本身的推進情況、項目合同、PPP協議的合規性、適應性和合理性，及時發現存在的問題，采取相應的措施。PPP項目的周期通常是10年甚至是30年，期間，可能會遇到一些不可抗力的事件，或者雙方可能會有違約的事件發生。這時就需要提前終止項目，PPP協議提前解除。此時，實施機構要及時做好監管，保證項目設施持續為公眾服務。

　　第四步，項目移交。期滿之后，PPP項目要移交給政府。政府的實施機構和項目公司要共同成立一個移交小組，根據合同約定，確定移交方案；針對具體PPP項目的實施情況，移交小組要對它的性能措施及移交的資產是不是完好進行確認，如果有瑕疵，需向項目公司要求相應的修補。最后，履行資產交貨的程序。

　　第五步，項目評價。項目完整的流程執行完畢之后，項目的實施機關包括主管部門，要對PPP項目進行一個具體的評價。從項目的產出、成本效益、監管成效、可持續性等方面進行評價，來作為將來PPP模式決策參考的依據。