狙擊公路上的霧霾殺手：北京貨車污染治理的四場硬仗

　　一腳油門尾氣漂，世人皆知霧霾來。誰是真正的“馬路殺手”？重型卡車當之無愧，重卡被公認為世界上污染最嚴重的貨運方式。

　　環境保護部大氣環境管理司司長劉炳江在環保部例行記者會上曾公開表明，近年來，我國部分城市的空氣開始呈現出煤煙和機動車尾氣復合污染的特點。北京、上海、杭州、廣州和深圳的機動車排放成為城市PM2.5的首要來源。

　　“一輛不達標的重型柴油車，其顆粒物每公里的排放是汽油車的數倍甚至數十倍，甚至相當于200輛小汽車的排放。” 北京市機動車排放管理中心副主任厲凜楠舉出這樣一組驚人數據。對比不同的車型，貨車排放的氮氧化物（NO_x）和顆粒物（PM）明顯高于客車。如果對比不同的燃料，柴油車排放的氮氧化物（NO_x）接近汽油車排放總量的七成，顆粒物（PM）超過九成。可以說，“貨車+柴油”堪稱是造成大氣污染的“魔鬼組合”。

　　根據環境保護部發布的《中國機動車環境管理年報》數據，截至2016年底，全國貨車保有量2128.8萬輛，其中重型貨車保有量達到562.6萬輛，重型貨車占全國汽車保有量的3.1％，重型貨車排放的氮氧化物（NO_x）、顆粒物（PM）分別占全國汽車排放量的53%和60.5%。

圖1: 按車型的劃分的汽車保有量構成

圖2：各類型汽車的顆粒物(PM)排放量分擔率

　　在中國“藍天保衛戰”中也就有了一場至關重要的戰役：向高污染車宣戰。

　　2017年政府工作報告明確提出，要打好機動車藍天保衛戰，就得“強化機動車尾氣治理，基本淘汰黃標車，加快淘汰老舊機動車，對高排放機動車進行專項整治，鼓勵使用清潔能源汽車，在重點區域加快推廣使用國六標準燃油……”

　　在這場戰役的重要戰場——北京，為了治理高污染車，狠狠打了4場仗。

　　打法：掃蕩污染源，布局四步走

　　北京市環保局對PM2.5來源解析表明，北京市全年PM2.5來源中本地污染排放貢獻占64-72%。在本地污染來源中，機動車的貢獻率最高，占比31.1%。機動車還給北京的污染帶來了間接影響，機動車排放的氣態污染物會通過多種化學物理過程轉化，同時也是造成大氣氧化性增強的重要“催化劑”。

　　雖然北京市重型柴油車占機動車保有量僅為4%左右，但其排放的氮氧化物和顆粒物分別占機動車排放總量的50%和90%以上。根據京津冀三地統計局數據，2015年三地年貨運量為27億噸，公路運輸占84.4%，比全國平均水平高出近10%。北京本地20多萬輛重型柴油車和10多萬輛經常過路北京的重型柴油車，已成為影響北京市空氣質量的污染大戶和較難治理的移動污染源。

　　2017年3月，時任環保部部長陳吉寧在新聞發布會上表示，“治理大氣污染的核心，是北京必須解決機動車污染的問題，尤其是高污染車輛的問題”。

　　北京作為深受霧霾困擾的首都城市，自然希望在這場藍天保衛戰中身先士卒。針對車輛從生產到載貨運營的各個環節，北京市采取了各個擊破的方式，對高排放貨車進行治理。首先，通過財政補貼，加快黃標車及老舊車輛淘汰更新。其次，在全市范圍主要進城通道，展開持續性現場執法，禁止不符合環保標準車輛違規行駛。再者，加強貨運車輛前置環保審查體系，并嚴控車輛注冊上牌，從源頭上杜絕未達到環保標準的車輛進入市場運營。最后，

　　加強對油品質量和車用尿素使用的監管，防止不合格燃油和車用尿素憑借成本優勢被廣泛使用。

　　激勵：財政補貼促老舊車黃標車退出舞臺

　　上世紀90年代，中國貨物運輸仍然受困于鐵路運力不足時，重型柴油貨車被廣泛應用，以解決商品運輸的燃眉之急。如今這些排放水平低于國一標準的汽油車和國三標準的柴油車，車輛前擋風玻璃上貼著代表“不環保，高排放”的黃色標識，依然在部分地區穿過大街走過小巷，與治理大氣污染的社會目標漸行漸遠。現在，它們徹底退出中國貨運歷史舞臺的時間已經到來。

　　早在2013年頒布的《大氣污染防治行動計劃》（大氣十條）就曾指出要采取劃定禁行區域、經濟補償等方式，逐步淘汰黃標車和老舊車輛。由于機動車排放的污染物多集中在低空層面，與人體的呼吸帶接近,所以對人體健康的影響更大。因此，加快黃標車淘汰是改善環境空氣質量，保障廣大群眾身體健康的重要民生舉措。

　　為降低機動車污染物排放，配套重型柴油車交通管理措施的實施，促進北京市高排放老舊柴油貨運車加快淘汰，北京市出臺了《北京市促進高排放老舊柴油貨運車淘汰補助方案》。《方案》提出，依托市場交易平臺，對報廢或轉出高排放老舊柴油貨運車的車主給予政府補助，促進高排放老舊柴油貨運車加快淘汰。

　　北京市環保局機動車處處長李昆生說，為促進北京市高排放老舊柴油貨車淘汰更新，2017年9月21日至2019年9月20日期間，報廢或轉出的2013年7月1日之前柴油貨運車的車主，可領取最高10萬元額度的政府補助。另一方面，北京市已于2015年12月起全面禁止黃標車在北京市行政區域內行駛，這一舉措也會迫使車主盡快淘汰黃標車。

　　北京市環境交易所一共設置了8個網點，為車主辦理老舊車輛淘汰補貼。鳳凰網國際智庫記者走訪位于豐臺區新發地汽車交易市場的北京市老舊機動車淘汰更新南部中心，和位于昌平區的北京北辰亞運村機動車交易市場。在辦公現場，記者分別與辦公人員和前來辦理車輛淘汰補貼的貨車司機進行了溝通，了解目前車輛淘汰工作究竟如何開展。

　　部分貨車司機認為，盡管大家都已經了解到北京市提供的車輛淘汰補貼是全國最高水平，但是，重新購置車輛繼續從事貨運的高昂成本，尤其是新車掛靠貨運公司，注冊上牌的復雜程序和一系列費用，會讓部分司機選擇等到貨車達到強制報廢時間時才淘汰車輛。另一方面，辦理車輛淘汰補貼的工作人員告訴記者，由于北京地區從事貨運的個體司機，基本都需要將車輛掛靠在有貨運經營資質的物流公司才能注冊上牌。因此在辦理業務時遇到不少司機師傅詢問這種情況下如何辦理車輛淘汰。部分司機曾表示遇到了物流公司希望繼續收取掛靠費用，阻礙車輛解除掛靠，以辦理車輛淘汰補貼的情況。

　　當然瑕不掩瑜，北京市淘汰黃標車和老舊車輛的工作進展順利。截至2017年11月底，北京市淘汰老舊機動車的投入已經突破15億元人民幣，補助力度在全國大城市中位居首位，共淘汰老舊機動車44.7萬輛，5年來共淘汰高排放老舊機動車216.7萬輛。

　　落地：現場執法快準狠，政策過渡留彈性

　　即便黃標車和老舊車輛的淘汰工作頗為順利，但是，駐足在外地進京的主要路段，滿載著貨物的高排放重型貨車依然隨處可見，其中不乏尚未按規定淘汰的黃標車和其他高排放車這些漏網之魚。本地柴油車輛，以及外埠進京、過境重型柴油貨車，給原本人口密集，環境承載能力弱的都市帶來了巨大負擔。

　　為了“迎接另一個晨曦，帶來全新空氣”，“北京不歡迎重型貨車，在太陽下分享呼吸”。根據北京市公安局公安交通管理局最新政策，針對北京市載貨汽車規定，每天6時至23時，五環路(不含)以內道路禁止載貨汽車通行，五環路主路禁止核定載質量8噸(含)以上載貨汽車通行。

　　對于外埠貨車，每天6時至24時，六環路(含)以內道路禁止所有載貨汽車通行。每天0時至6時，進入六環路(含)以內道路行駛的載貨汽車(整車運送鮮活農產品的載貨汽車除外)，須辦理進京通行證件。自2017年9月21日開始，外埠國Ⅲ柴油機貨車全天禁止在六環路上及內道路通行，北京在六環路范圍內設立載貨汽車低排放區。

　　直接采取行政手段限制貨運車輛的通行，一定程度上會給部分從事固定貨源運輸的企業造成較大的沖擊，因此北京市采取了設立政策執行過渡期的方式。兩年過渡期內，外埠國Ⅲ柴油貨車經管理部門需求確認后，確為保障本市生產生活需求的，辦理進京證后方可在零時至6時進入六環路(含)以內，整車運送鮮活農產品的無需申報。兩年過渡期后，無論外埠還是本市號牌國Ⅲ柴油貨車，都將全天禁入六環路(含)內。

　　根據北京市環保局的監測，目前外埠進京貨車日均約7.1萬輛次，其中目的地為北京的約4.2萬輛次/日，主要運送農產品和工業設備等；過境貨車約2.9萬輛次/日，主要運送農產品和煤。在執行新規的過渡期內，預計每天可引導0.96萬輛國Ⅲ柴油貨車繞行北京，每天可減排貨車主要污染物(NOx和PM)約11噸；過渡期后，可實現每天減少1.02萬輛國Ⅲ柴油貨車進入六環路(含)以內，主要污染物每天減排95噸。

　　“依靠行政手段禁止重型貨車在城市部分路段的行駛，目標應當著眼于鼓勵道路貨運市場更新換代車輛設備，使之更加符合環境保護的要求，而不應造成車輛紛紛避開禁行路段，繞行運輸的結果，反而會造成了更大的能源消耗和污染物排放。” 中國道路學會發展研究中心主任徐麗告訴鳳凰網國際智庫。

　　細節：環保前置審查，禁違規車輛注冊

　　待到違規高排放貨車上路運營，再行治理，無疑費時、費力、費錢，最為高效的做法需要從源頭禁止不符而環保要求的貨車上路。自2015年8月1日起，北京市成為全國首個全面實施國五階段機動車排放標準的城市，對于不符合第五階段規定的車型不予辦理車輛注冊登記手續。

　　在北京，當一輛新的重型柴油貨車能夠在車輛管理所辦理牌照，并檢驗環保相關的硬件配置是否完整時，它之前已經經歷了數輪嚴格的環保前置審查，才取得了最后核準上路運營的資格。嚴控車輛注冊和上牌環節，是禁止環保標準不合格的貨運車輛的重要措施。

　　2017年12月，為控制重型汽車氮氧化物（NOx）的排放污染，北京市政府批準發布了3項重型汽車排放污染控制地方標準，分別是：《重型汽車氮氧化物快速檢測方法及排放限值》、《重型汽車排氣污染物排放限值及測量方法（OBD法第IV、V階段）》和《重型汽車排氣污染物排放限值及測量方法（車載法第IV、V階段）》。其中，《車載方法》和《OBD方法》兩項標準主要用于生產和銷售的重型汽車排放檢查，汽車生產企業需嚴格按照標準要求生產銷售達標車輛；《NOx快速檢測方法》主要用于在用重型汽車NOx排放檢查，車主同樣被賦予責任，需做好日常維護保養。

　　三項標準的發布實施，將提升重型汽車生產企業的車輛排放控制水平和排放穩定性，提高在用車輛達標監管能力。北京市環境保護局機動車排放管理處處長李昆生介紹，“為了加大對重型柴油車的管控力度，根據北京的實際情況，我們出臺了三項重型柴油車的管控標準，其中有一項是修訂原來的標準，有一項是重型車整車OBD車載診斷系統的管控標準，還有一項就是針對國Ⅳ國Ⅴ的車輛，氮氧化物排放達標監管的標準，主要是要求每輛車，能夠正常的添加尿素溶液，真正達到國Ⅳ國Ⅴ的排放水平”。

　　北京市的經驗表明，建立嚴格的貨運車輛環保前置審查體系，是避免車輛注冊和上牌環節的環保檢查成為走過場的重要舉措。

　　北京市能夠建立嚴格的環保前置審查體系，關鍵在于明確了市場監管的政府主體。北京市頒布的大氣污染防治條例中明確規定，車輛環保一致性市場監管由市環保局來負責，并且與質檢部門展開聯合抽查。2008年北京市投入大量資金建立了國際先進的新車檢驗實驗室，市環保局會不定期會同質檢部門在市場上展開抽查。對于抽檢車輛，如果試驗檢測和專家認定不符合標準，就可以依照《中華人民共和國大氣污染防治法》對生產、銷售或進口污染物排放不達標的企業進行處罰，從而避免了法律頒布以來有法可依，但落實中執法主體缺失的局面。

　　油品：質量監管，為發動機注入“清流”

　　車輛排放新標只能降低新車污染，而優質燃油的供應將促使所有在用機動車全面減排。否則一旦遭遇劣勢燃油，即使國六標準的新型貨車也會秒變黃標車，肆意地排放大量空氣污染物。

　　2016年12月，北京市發布京六汽柴油標準，為未來實施國六排放標準、實現“車油同步”奠定基礎。為了保證安全和置換質量，按照慣例，“京六”車用油品標準實行自然置換。置換期從2017年1月1日到2017年2月28日。置換期結束后，即2017年3月1日起，北京市工商部門將依據相關法規及新標準加大對流通領域成品油商品質量抽查檢測頻次，加強車用燃油質量監管。

　　除了監管柴油品質外，尿素同樣影響著貨車的污染排放。

　　車用尿素學名“柴油機尾氣處理液”，主要用于吸收柴油機尾氣中的氮氧化物。測試顯示：及時添加合格尿素可以有效削減NOx排放。未加尿素的國四車輛比加了尿素的國四車輛NOx排放高出3-4倍；未加尿素的國五車輛比加了尿素的國五車輛NOx排放高出5-7倍。

　　目前，中國市場上存在大量質量不合格的尿素，即使有合格的尿素，普及率也不高。據內燃機工業協會統計，2016年全國車用尿素總消耗量為74萬噸左右，按國四以上重型柴油車400萬輛測算，實際尿素消耗量應為130萬噸左右，這意味著有將近一半的重型柴油車存在不添加尿素行為。這又是為什么呢？原來在機動車行駛過程中，需要一直添加尿素，過于繁瑣。

　　目前車用尿素加注站并沒有全面普及，尿素添加仍需借助人力，我國的車用尿素一般采取塑料桶包裝的零售方式，沉甸甸的重量成為許多貨車司機拒絕多次使用的原因。比如說，國四柴油貨車在使用過程，尿素使用量為燃油消耗量的3%～5%，每消耗100L的燃油，需要消耗3～5L的車用尿素。如果不加尿素，車上的OBD（車載排放診斷系統）就會一直報警，甚至會限制動力，這種情況下就存在篡改或者屏蔽系統的行為。

　　不合格車用尿素產品泛濫也值得關注。中國石化銷售公司的工作人員告訴鳳凰網國際智庫，在中國石化的加油站，一般都會銷售車用尿素產品，是比較便利和有保證的購買渠道。導致不合格車用尿素在市場上流通的主要原因仍然是成本因素。一個符合標準的尿素工廠需要兩三千萬預算，但是造假的小作坊工廠只需要70萬，如此環境之下造成了尿素質量低下、品質良莠不齊等問題。

　　劣質的車用尿素不僅不能起到減少污染排放的效果，反而會損壞貨車的發動機噴嘴等部件。為此，北京市大力度地對北京地區的尿素的品質進行監管。2017年4月，北京市工商局對北京市場上銷售的車用尿素類商品進行了抽檢。此次共檢查出17批次不合格的車用尿素，涉及的主要問題為雜質含量超標，以及尿素含量不足等。北京市工商局依法對不合格商品的銷售者進行處罰，同時督促北京市銷售者做好相同生產者相同型號不合格商品的退市工作，對于拒不履行退市的銷售者將依法予以查處。

　　未來：綠色貨運如何駛向全國？

　　北京市打響藍天保衛戰后，多管齊下的高污染貨車治理措施，加上近年來燃煤、工業生產等其他污染源治理的進展，讓民眾能夠切實感受到北京天空給予的積極回應。

　　捷報頻傳，與2013年相比，2017年北京主要污染物年均濃度均顯著下降，SO2、NO2、PM10、PM2.5分別下降70.4%、17.9%、22.2%、35.6%。隨著污染物濃度降低，北京的好天氣越來越多。2017年達標天數為226天，比5年前增加50天。其中1級優天數從41天增加到66天。同時，空氣重污染天數逐年減少，5年共減少35天。

　　大氣污染治理需要區域協同合作，一城一地的治理成果顯然難抵周邊地區的污染侵襲。北京有三至四成的污染來自周邊地區。所以想徹底整治北京的污染問題，周邊省市的污染問題也同樣需要解決。北京市在治理貨車污染中，采取了從車輛生產到車輛淘汰的一攬子治理措施，具有一定的示范和借鑒意義。在黃標車報廢補貼標準、城區內實施貨車禁行、貨運車輛前置環保審查體系，以及油品和尿素質量監管等領域，北京市都領先于周邊地區。一個疑問是，全國其他地區治理貨車污染的現狀如何？北京市的經驗對全國其他地區有何借鑒意義？

　　在治理貨車大氣污染方面，北京市所調動集合的行政、智力甚至經濟資源，可謂是全國之首，許多采取的動作也領先于全國大部分地區。

　　就黃標車報廢補貼來說，在國內其他省市，盡管黃標車淘汰工作獲得普遍支持，實際上黃標車車主的熱情并不高。這導致部分地方淘汰黃標車推進工作差強人意。國家環保部曾于2015年12月發布了當年的黃標車淘汰進展情況的通報，通報顯示，寧夏、安徽、湖南等省提前超額完成任務，而江蘇、海南等省則未按時完成任務。究其原因，鳳凰網國際智庫發現主要有兩大因素：全國各地淘汰黃標車的補貼“誘惑”有限，與車主預期差距較大。

　　與北京最高能達到10萬元的單車補助相比，全國平均補貼水平不及北京的一半，導致積極性減弱。另外一個因素就是缺乏區域聯動協作，黃標車存在異地轉移現象，城市的限行政策可能導致大量黃標車從經濟發達地區轉移到欠發達地區，污染物依舊在空氣中飄蕩。此外，還需要注意的是，在車輛淘汰過程中，除了補貼，還需要降低貨車車主，尤其是散戶車主購車、換牌等手續的行政和市場成本。

　　在限行貨車方面，北京市公安局交管部門主要采取的方式是在主要通行路段采取現場執法。雖然這種執法方式能夠在第一時間阻止高排放車輛向市區限行路段行駛，但需要承擔較高的執法成本，調集大量的警力參與執法。鳳凰網國際智庫在與中國道路協會“綠色貨運”行動專家組的溝通中了解到，一些省市在采取限制高排放車輛通行時，不能夠做到持續性執法，或選擇在部分路段選擇性執法等問題，會對政策的執行效果大打折扣。未來，隨著像電子眼等新一代信息設備在城市交通中的普及運用，道路執法所需的人力資源將會下降，有助于解決部分城市存在的選擇性執法問題。

　　前置審查體系在不少城市也同樣尚未完善。與北京市執法主體統一、執法標準相對完善相比，許多城市往往只關注車輛攜帶的生產合格證，而不直接檢查車輛環保配置是否完整，讓上牌和注冊的檢查環節，形同虛設。北京市環境保護局機動車排放管理處處長李昆生就曾表示“建議在其他城市推廣北京模式，即前端環保一定要前置審查，嚴格在車輛上牌前檢查車輛環保裝置”。

　　根據京津冀部分城市的新車注冊登記查驗結果，近三分之一的重型柴油車與環保達標公告信息不符，存在著國二甚至國一車輛冒充國四和國五車輛銷售的現象，這一現象在全國其他城市也屢見不鮮。環保部在2018年年初通過環保前置審查，首次因汽車排放控制違規問題，查處并通報處罰了山東兩家卡車企業，其中山東凱馬汽車生產的318量重型柴油貨車排放不達標且控制裝置造假。而在地方省市層面，由于地方保護主義在機動車生產領域廣泛存在，因而導致相關省市的環保部門和質檢部門沒能或者缺乏意愿對貨運車輛實施嚴格的環保前置審查。在一些地方省市，需要在加強環保部門和質檢部門監管能力的同時，嚴格執行環保前置審查，和違規處罰。

　　而在關鍵的油品和尿素質量的問題上，部分省市中相對較多的民營煉油廠給政府監督增大了難度。鳳凰網國際智庫在向中國石化銷售有限公司工作人員咨詢過程中了解到，隨著中國成品油銷售市場的不斷開放，在加油站的經營上，已不再是中石化、中石油、中海油以及中化幾家大型央企的壟斷競爭。越來越多的地方煉油廠和加油站開始出現，而由于監管不夠到位的問題，使得部分地方煉油廠煉制的不合格成品油和尿素，通過地方加油站流入市場。這些地方加油站憑借更低廉的價格，以及設立在大型油企尚未覆蓋的公路段，以吸引車輛加油。這些銷售不合格成品油的加油站往往處在城市郊區，或偏遠鄉鎮的路段，面對的監管力度較弱，甚至使用利益輸送的方式直接規避監管。

　　北京取得的貨車污染治理成果只是局部勝利，綠色貨運通行全國依然任重道遠。生態環境是當前中國社會發展最關注的議題之一，追求可持續發展的中國貨運行業需要不斷減少對環境造成的負面效應，與綠色同行，與低碳相伴。