大氣污染防治法實施中的六大問題亟待解決

　　 在7月9日召開的第十三屆全國人大常委會第四次會議上，全國人大常委會委員長栗戰書作了全國人大常委會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國大氣污染防治法》實施情況的報告，并提請全國人大常委會會議審議。

　　栗戰書說，從法律實施的總體情況看，黨的十八大以來，各地區各部門堅決貫徹黨中央決策部署，認真貫徹落實大氣污染防治法，深入實施大氣污染防治行動計劃，大氣污染防治工作取得積極進展。2017年，全國 338個地級及以上城市可吸入顆粒物 （PM10）平均濃度比 2013年下降 22.7%；京津冀、長三角、珠三角等重點區域細顆粒物 （PM2.5）平均濃度分別下降 39.6%、34.3%、27.7%，珠三角區域細顆粒物（PM2.5）平均濃度連續三年達標。全國空氣質量總體改善，重點區域明顯好轉，人民群眾的獲得感明顯提升。

　　栗戰書在報告中同時指出，從執法檢查的情況看，法律實施中還存在六個方面的問題。

　　一是結構性污染問題較為突出。檢查中發現，部分地區產業結構偏重、布局偏亂，能源結構調整不到位，運輸結構不合理，成為大氣污染的主因。

　　二是部分配套法規和標準制定工作滯后。如大氣污染防治法第五十八條規定的機動車和非道路移動機械環境保護召回制度沒有落實，第七十八條規定的有毒有害大氣污染物名錄尚未出臺。同時，標準體系不完善，部分標準缺失，監管缺乏法律依據；部分標準修訂滯后。

　　三是大氣污染監督管理制度落實不到位。如排污許可制度沒有落實到位，環境監測制度落實有差距，環境信息公開制度缺乏系統規范。一些東中部區縣和西部大氣污染嚴重城市監控點少、監控網布局不合理。個別地方環境質量監測弄虛作假。重點企業排污信息公開不到位，公開信息不完整、不準確、不及時。

　　四是重點領域大氣污染防治措施執行不夠有力。如工業污染控制力度不夠，民用散煤污染控制不力，機動車污染和油品質量監管不到位，揚塵污染防治監督管理不精細，秸稈綜合利用不足。一些地方和部門對重型柴油車準入把關不嚴，監管力量不足、監管不到位，車輛不正常安裝和使用污染控制裝置等違法情況比較普遍 ，個別地方存在機動車排放檢驗機構數據造假現象。

　　五是執法監管和司法保障有待加強。如大氣污染防治監管中存在職能分散、職能交叉、職責不清等問題，執法監管不到位，部門協調聯動、考核問責等工作機制尚未健全，司法保障作用發揮不充分。有的地方公安、環保、交通等部門配合不力，排放不達標車輛長期行駛無人監管。一些地方反映，對超標排放機動車的處罰措施僅限于行政罰款，起不到威懾作用，此外還存在超標車輛異地處罰難的問題。

　　司法保障作用發揮不充分。報告指出，公安機關、檢察機關和審判機關在犯罪主體認定、證據采信標準等方面理解不一致。不同地區對刑事處罰標準掌握不統一。大氣污染違法行為調查取證難，鑒定機構少、費用高、周期長，環境司法技術支撐能力不強，影響司法辦案工作效率。

　　六是法律責任不落實。一些地方政府責任和部門監管責任落實不到位，企業治污主體責任落實不到位。不少地方主動承認治理工作存在“上熱、中溫、下冷”現象，污染治理壓力和責任逐級遞減及“政熱企冷”等問題較為突出。部分企業污染防治不主動、不自覺，管理粗放，設施不健全，超標排污問題突出。

　　栗戰書在報告中強調，要全面有效實施大氣污染防治法，依法推動解決大氣污染突出問題。

　　為此，報告建議，要強化源頭控制。大力調整“四個結構 ”（產業結構、能源結構、運輸結構、用地結構）。一是調整優化產業結構和布局，重點區域嚴禁鋼鐵、焦化、電解鋁等高耗能、高污染行業新增產能。提高污染排放標準，加大鋼鐵等重點行業落后產能淘汰力度。加快推進城市建成區內水泥、平板玻璃、焦化、化工等重污染企業的搬遷改造。全面整治“散亂污”企業及集群。二是調整優化能源結構，增加清潔能源使用，落實可再生能源發電全額保障性收購政策。大力推進煤炭清潔高效利用，嚴格落實重點區域煤炭消費總量控制目標。大力推進散煤治理，以保障北方地區冬季清潔取暖為重點，因地制宜、多措并舉，穩步推進“煤改氣”“煤改電”工作，到2020年采暖季前，在保障能源供應的前提下，基本完成京津冀及周邊地區、汾渭平原的平原地區生活和冬季取暖散煤替代。三是調整優化運輸結構，以中長距離大宗產品運輸為突破口，減少公路運輸量，增加鐵路運輸量，建成清潔高效、環境友好的貨物運輸體系。四是優化調整用地結構，推進面源污染治理。

　　嚴格落實各項法律制度。一是落實工業企業污染物達標排放要求，依法大力整治排放不達標企業，限期實現污染物達標排放。對于無法實現達標排放、治理無望的企業要堅決依法關停。二是落實監測制度。完善環境監測監控網絡，到2020年年底前確保實現東中部區縣和西部大氣污染嚴重城市的區縣監測站點全覆蓋。督促企業進行自動監控，2018年年底前，重點排污單位全部安裝自動在線監控設備并同生態環境主管部門聯網，依法公開排污信息。生態環境部門要強化對監測數據質量控制，依法嚴懲環境監測數據弄虛作假行為。三是落實信息公開制度。生態環境部門要依法公開各類標準和大氣環境質量狀況信息，公開污染治理措施、重污染天氣應對、環保違法處罰等信息，督促企業向社會及時公布自行監測和污染排放情況，為人民群眾參與監督創造條件。四是落實機動車船污染防治各項規定。要嚴厲打擊生產銷售環保不達標車輛、機動車排放檢驗機構檢測弄虛作假行為，嚴厲打擊生產、銷售和使用非標車（船）用燃料行為，徹底清除黑加油站點。生態環境部門要完善機動車遙感監測網絡，對在用柴油車排放情況進行聯網監測。公安、生態環境等部門要認真落實大氣污染防治法關于超標車處罰的規定，采取多種措施提高違法成本、加大處罰力度。

　　同時還要加快制定配套法規規章和標準，加強對法律實施的監督，進一步強化科技支撐。