蔡守秋：不講環境權會損害環境法效力

　　權利和義務不僅是法學的基石范疇和邏輯起點，也是法律的最普遍、最常見的要素。《環境保護法》作為環保領域的綜合性法律，調整的是環保領域具有全局性、總體性的重大問題，應當對環境保護的權利義務等做出規定。為此，中國環境報社記者特別采訪了武漢大學教授、中國環境資源法學研究會會長蔡守秋，討論了從公民環境權利，到國家環境保護義務，再到環境公益訴訟納入《環境保護法》的正當性，以饗讀者。

　　現行法律有何缺陷，修法應重點關注哪些問題?

　　現行《環境保護法》和《草案》僅規定基本環境義務、不規定基本環境權利的法律條文，存在著重大缺陷和弊病

　　“環保靠政府”、“政府是環境這種公共物品的主要提供者”、“‘以政府為主導’是我國環境治理的基本原則”，這是我國最大的現實。從某種意義上可以認為，政府是我國環境污染、資源緊缺、生態破壞等問題的主要制造者，只有規范和控制好政府影響環境的行為，才能有效遏制我國環境污染和生態破壞惡化的趨勢、保護和改善環境。

　　記者：如何擺脫重義務、輕權利的立法思路?

　　蔡守秋：在修改《環境保護法》(1989年)的大討論中，關于綜合性環境法律如何確立其基本環境權利和基本環境義務，主要有3種主張：一是法律僅規定“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環境的權利”，簡稱僅規定基本環境權利;二是僅規定“一切單位和個人都有保護環境的義務”，簡稱僅規定基本環境義務;三是同時規定“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環境的權利，也有保護環境的義務”，簡稱同時規定基本環境權利和基本環境義務。

　　1989年《環境保護法》采納了僅規定基本環境義務的主張，2013年6月召開的十二屆全國人大常委會第三次會議審議的《中華人民共和國環境保護法修正案(草案二次審議稿)》(簡稱《草案》)不僅維持了現行《環境保護法》僅規定基本環境義務的作法，而且在規定“一切單位和個人都有保護環境的義務”后面，進一步強調“公民應當增強環境保護意識，自覺履行保護環境的義務”。

　　這種僅“規定一切單位和個人都有保護環境的義務，不規定公眾有享用清潔健康的環境的權利”的作法，是一種典型的“重公民環境義務、不要公民環境權利”的立法思路。這不僅損害了公民環境義務和權利的衡平、協調、成比例和統一，而且不利于調動和發揮公民非排他性地享用環境利益、生態服務和保護環境的主動性、自覺性和積極性。

　　我主張環境保護綜合性法律同時規定基本環境權利和基本環境義務，主張修改現行《環境保護法》和現行《草案》僅規定環境義務、不規定環境權利的法律條文，建議《草案》明確規定“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環境的權利，也有保護環境的義務”。

　　記者：為何忽視環境權將降低環境法效力?

　　蔡守秋：一般而言，法律權利是指權利主體依法享有的某種權力或利益，表現為權利享有者可以作出或不作出一定的行為，也可以要求他人作出或不作出一定的行為。

　　首先，權利意味著權利主體在法律上的積極利益和收益，權利是受到法律保護的利益、是權利主體擁有的實現其利益的一種力量;另外，權利還意味著權利主張者的一種牢固的、堅定的、不妥協的要求和需要，是法律賦予權利主體的法律上的權力，是法律規定的權利主體可以自主決定為或不為某種行為的許可和保障手段。

　　法律義務是指法律所規定的義務主體為或不為某種行為的應當性，是法律規定義務主體必須履行的責任，是一旦不履行義務將受到制裁的關于做或不做某種行為的要求。義務意味著義務承擔者在法律上的消極利益或利益付出(即減益)，是法律對義務承擔者所施加的作為或不作為的拘束。

　　法律如果僅僅規定公眾(即一切單位和個人)的環境保護義務、不規定公眾的環境權利，公眾因無法律權利而無救濟(即在其環境利益受到侵犯時得不到法律的救濟)，公眾因有法律義務而被追責(即因不履行法律義務而被追究法律責任)，導向的是強化追究公民的法律責任、強化政府的監督管理權力、弱化維護公民的切身環境權益。這就是我國現行《環境保護法》和《草案》主要是“規范公眾行為的法律、而不是規范政府行為的法律，主要是政府權力法、而不是政府責任法，主要是公眾義務法、而不是公眾權利法”的法律上的原因、深層次的原因，也是我國環境法律“數量雖多、效力(效益、效率)很低”的主要原因。

　　總之，《草案》不講公民的環境權利、只講公民的環境義務，不僅其正當性存在懷疑、有損于公民的環境權益，而且不利于充分發揮和調動公民保護環境的主動性、自覺性和積極性，降低和損害了環境法的效力(效益、效率)。

　　記者：為什么說明確環境權是為了促使政府更負責任地保護環境?

　　蔡守秋：僅規定基本環境義務、不規定基本環境權利的立法指導思想和邏輯是：從強調和突出政府的環境權力(職權)出發，在否定公民有享用清潔健康環境的基本權利的前提下，片面強加給公民以保護環境的普遍義務。

　　這是一種典型的從國家權力出發到公民義務、從公民義務出發強化政府權力的立法思路，違背了從公民權利出發到政府義務(職責)、從公民權利出發強化政府責任的法治原則。從法律上明確基本環境權利，不僅是為了確認、尊重和維護公民的基本環境權利，也是為了促使政府更加負責任地保護環境、為公眾提供環境資源和生態等公眾共用物。

　　僅規定基本環境義務、不規定基本環境權利，實際上是將權利與義務(責任)對立起來，將權利與責任視為水火不相容的兩種東西。如果脫離“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環境的權利”，像《草案》那樣僅僅規定“一切單位和個人都有保護環境的義務”，這種“義務”的具體內容和范圍將無法確定，就會出現“環境義務”內容不明確的擔憂。因為各種環境資源法律規定的保護環境的義務相當多，法律對處于不同情境、實施不同行為的單位和個人規定了各種不盡相同的義務內容，《草案》總則中規定的“環境保護義務”到底指什么內容，顯然存在極大的不確定性。而法律義務是與法律責任、法律制裁相聯系的法律規范，如果“一切單位和個人不履行或違反保護環境的義務”，如何規定“一切單位和個人的法律責任”和法律制裁，也很難確定。

　　為什么要明確環境權?有哪些經驗可資借鑒?

　　重視和突出環境權，是對國外環境法治建設經驗和成果的吸收和借鑒，是對我國環境法治建設經驗和成果的繼承、總結和提高

　　記者：什么原因導致環境法律數量多，但其有效性卻沒有明顯提高?

　　蔡守秋：在內國法方面，至今已有53個國家在憲法中明確了環境權，有60多個國家在其環境保護法律中明確了環境權。在國際法方面，不少國際環境條約和法律政策文件均有關環境權的規定。例如，1998年6月25日，35個來自歐洲和中亞的國家在丹麥奧胡斯簽署了《在環境領域獲得信息、公眾參與決策和訴諸司法的公約》。

　　自1989年以來，我國有關環境權的立法已經在某些地方立法和軍隊立法方面獲得局部發展。例如，我國《憲法》已經明確規定“國家尊重和保障人權”，并且環境權作為一種經濟、社會和文化權利已經被列入了“國家人權行動計劃”。《吉林市環境保護條例》(1987年)等法規已經明確規定單位和個人的環境權。

　　需要特別指出的是，我國環境保護法律因為不重視對公民環境權的確認和保護，已經對我國的環境法治建設產生了明顯的消極影響。

　　1983年，我參加《環境保護法(試行)》修改時，曾經在當年的“修改草案(征求意見稿)”明確寫上“一切單位和個人都有享受清潔適宜的環境的權利，也都有保護環境的義務。”但是，在1989年通過的《環境保護法》中卻刪掉了“一切單位和個人都有享受清潔適宜的環境的權利”這一重要內容，僅保留了“一切單位和個人都有保護環境的義務”這一義務條款，從此我國的環境法治建設就走上了“重公民環境保護義務、輕公民環境保護權利”的不歸之途。

　　從20世紀80年代初至今，我國的環境法律基本上是僅強調環境義務、不要環境權的法律，這種不要環境權的環境法律數量雖然越來越多，但其有效性卻沒有明顯提高，我國的環境質量不僅未見明顯好轉，在某些方面還有日趨惡化的趨勢。

　　三十多年來，我國環保法律僅有公民環境保護義務條款、缺乏公民環境權條款的現實，成了我國公眾難以參與環境保護監督管理，難以有效維護自己的環境權利，無法以權利制約權力、以公民基本環境權利促進國家環境保護義務，難以發展公眾環境公益訴訟的主要法律原因。

　　環境法治建設的實踐說明，綜合性的環境法律中明確規定公民環境權，是從根本上糾轉我國現行環境法“重公民保護環境義務，輕公民享用環境權利”、“重規范企業環境責任、輕規范政府環境責任”、“對政府監督不力、公眾參與乏力、公益訴訟無門”等缺陷的基本途徑。正是基于上述認識，所以時任總理的溫家寶強調： “保障人人享有平等的環境權利。人不僅有基本的政治、經濟和發展權利，還應當有基本的環境權利，有權獲得良好的生活環境，有權不遭受污染的危害，有權參與對影響環境行為的監督管理。要提高公民的環境權利意識和責任意識，加強對公民環境權利的保障，以更加合理地利用環境，更加自覺地保護環境，為可持續發展注入強大而持久的動力。”環境保護部部長周生賢也多次強調，“享有良好的生態環境是人民群眾的基本權利，是政府應當提供的基本公共服務”。

　　記者：為什么我們需要確認環境權、有效促進和保障生態文明建設的、綜合性的環境法律?

　　蔡守秋：重視和突出環境權是環境資源法律、生態文明法治建設和環境資源法學的的內在要求和根本需求。權利概念理論認為法律的最一般概念是權利，權利本位是法律結構的基本原則。大陸法系的多數學者，尤其是近代以來的學者，認為權利概念是實在法律的最一般概念，即在法律結構中，權利概念占據最根本的初始的位置，其他一切法律概念都是從權利概念這里出發的，整個法律概念體系因此建立在權利概念之上。

　　正如權利對法律、法治建設和法學的極端重要性不言而喻一樣，環境權對法律、法治建設和法學的極端重要性也是不言而喻。但是，在我國現行幾十部環境資源生態法律中，卻找不到一項能夠“提得出、喊得響、用得上”的具有環境資源法律特點的環境權利，公眾(一切個人和單位)的環境權更找不到蹤影，這不僅是我國環境資源法律體系和環境資源法治建設的遺憾，也是我國環境資源法學工作者的遺憾。如果綜合性的環境法律明確規定了環境權，也會將對環境的保護上升到法律保護的最高度。

　　黨的“十八大”把生態文明建設擺在社會主義建設總體布局、五位一體和突出地位的高度，確立了“大力推進生態文明建設”、“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”的戰略、目標和任務，這對包括修改《環境保護法》在內的環境資源法治建設提出了新要求。

　　但現行《環境保護法法》(1989年)和目前的《草案》沒有明確規定環境權這一重要法律權利，不能滿足生態文明建設的需要。我們應該根據和全面貫徹“十八大”關于“大力推進生態文明建設”的論述和精神，明確1989年《環境保護法》修改的指導思想、法律定位、目標任務以及修改的重點和主要內容，制定一部確認環境權、能夠有效促進和保障生態文明建設的、綜合性的環境法律，從根本上糾轉環境質量繼續惡化的趨勢、徹底根治環境污染和生態破壞的頑疾。

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　　明確環境權影響幾何?

　　環境權對于維護公眾的環境利益、建立政府環境責任制和推進環境公益訴訟意義重大

　　記者：明確環境權，將賦予公眾哪些具體權利?

　　蔡守秋：環境權是維護公眾環境利益的法律基礎和依據。

　　在法治社會和權利本位的語境中，環境權入法，特別是規定公民(個人、自然人)環境權，是使公民環境權益得到保障的前提條件，這不僅可以彰顯我國綜合性環境法是“保護人民切身利益的法、是關乎民生的法、是維護公民基本權利的法、是依靠公眾參與和公民訴訟以保護環境的法”這一亮點。

　　公眾環境權是指公眾有享用清潔、健康的環境的權利，可以進一步具體化為清潔空氣權、清潔水權、眺望權、日照權、通風權等;人們只有生活在清潔、健康的環境中，才能過上安全、有尊嚴、幸福的生活。

　　規定公眾環境權，是保障和改善民生和環境質量水平的需要，是提高公眾生態物質文化生活水平、促進人的全面發展的需要，是“努力讓人民過上更好生活”的需要。在綜合性的環境法律中明確規定公民環境權，可以為其他單行的環境法律法規進一步具體規定公民水環境權(如親水權、清潔水權等)、大氣環境權(如凈空權、清潔空氣權、通風權等)、寧靜權等權利奠定法律基礎。

　　公眾是環境保護和生態文明建設的主力軍，權利意味著利益和收益，規定公眾環境權有利于從利益角度調動公眾防治環境污染破、保護和改善環境、推進生態文明建設的主動性、積極性和創造性。

　　記者：明確環境權，將對環境管理帶來哪些影響?

　　蔡守秋：規定環境權，有利于公眾參與環境保護和生態治理，從根本上確立國家環境保護的義務、提高政府環境管理的效率，有利于將我國現行的“環保靠政府、輕公眾”的管理模式轉變為“政府主導和公眾參與相結合”的合作模式;有利于“加強政府責任和責任監督”，從根本上建立健全政府環境責任制和政府環境責任問責制。

　　在我國現行體制下，環境保護主要靠政府，政府不依法履行環境保護職責和缺乏責任監督機制，是目前我國環境保護法律法規數量較多、但有效性不足的主要原因。公民環境權是國家擔當環境管理職責、保障環境公共產品供應的法律依據;只有明確規定公民環境權，不斷強化對公眾環境權的保護，形成以公眾環境權制約政府公權力和公眾參與的法律基礎，才能有效地促進政府依法履行環境保護職責，加強政府環境責任、環境責任監督和環境責任問責制度。

　　公民常常是污染破壞環境行為的最直接、最及時、最廣泛、最有效的監控者，只有明確規定公眾的環境權，公眾才能運用法律權利這種“尚方寶劍”和法律武器，有力抵制個人私權和企業私權對公眾環境利益的侵犯，有效減少、對抗和制止污染破壞環境資源生態的行為。

　　在綜合性的環境法律規定環境權及與此密切相關的環境公益訴訟等內容，不僅可以從根本上提高環境法的剛性、硬性、強制性、有效性和權威性，改變1989年《環境保護法》被稱為宣傳口號、有效性不足的“軟法”狀態，而且從而有效地促進我國的環境保護工作及其環境法治建設的可持續發展。

　　記者：明確環境權，將對環境司法帶來哪些影響?

　　蔡守秋：環境權是環境法的一個核心問題，也是環境立法、執法和司法訴訟的基礎。

　　對1989年《環境保護法》的修改，應該抓住關鍵、突出重點。這一關鍵或重點就是確認環境權特別是公民的環境權。規定公眾環境權，可以為公眾其他環境權利奠定扎實的基本權利基礎，并全面帶動環境法治建設。

　　在我國以往的環境法治建設中，政府環境責任制度和問責制度的建設之所以困難重重，公眾參與環境決策和環境監督制度的建設之所以阻力重重，人民法院等司法機關之所以未能發揮其應的作用，環境公益訴訟制度的建設之所以步履艱難，其中一個重要原因是沒有在理論上搞懂環境權、在法律上確認環境權。

　　環境權是指公眾(單位和個人)有享用清潔、健康環境的權利，環境權是一種非排他性使用環境這種公眾共用物的權利。明確了環境權，也就意味著從法律權利角度理清了環境資源生態法與民法物權法、行政法和社會法的界限，理清了環境與《物權法》中的物的區別，環境這種公眾共用物與行政法中的公共利益(公共物品、公物)的區別，環境權與傳統的人身權和財產權的區別，環境權與物權、行政管理權的區別，環境損害與因環境污染所導致的人身損害和財產損害的區別，環境權訴訟與人身權、財產權訴訟的區別，環境公益訴訟與傳統的民事訴訟(即私權訴訟)、行政訴訟(行政相對人對作出具體行政行為的行政機關提起的訴訟)的區別。

　　明確規定公民環境權，有利于建立健全一整套富于環境法特色的環境法律規范和環境法律制度，如公眾參與環境決策和環境監督的制度，環境損害預防、修復和賠償制度，生態補償制度，環境公益訴訟制度(包括環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟制度)等。例如，環境公益訴訟是實現環境權的主要途徑，是環境權受到侵犯時的司法救濟手段。

　　一般認為，所謂環境公益訴訟，是指對侵犯公共環境利益(簡稱環境公益)所提起的訴訟。所謂公共環境利益，或者說公共環境利益的載體，就是指作為公眾共用物的環境。

　　如果法律沒有明確規定環境權，沒有權利就沒有救濟(即有權利才有救濟)，失去權利基礎的環境公益訴訟就很容易受到貶損甚至攻擊，公眾(包括公民、組織或單位)就沒有提起環境公益訴訟的資格，這就是目前我國某些專家、學者和官員極力反對環境公益訴訟、特別是反對公民和環保組織成為公益訴訟原告的法律根源。明確了環境權，困擾我國環境公益訴訟原告范圍的爭論等問題就會迎刃而解;法律規定了環境權，環境公益訴訟就有了順利發展的權利基礎。

　　但是，現實的國家機關特別是政府(包括所屬政府各行政主管部門)也具有“經濟人”的性質，也有自己的特定利益、專門利益，在現實某些地方政府或者其所屬行政機關甚至與污染環境、破壞生態的企業“捆綁”在一起，他們往往不愿意為了公眾(不特定多數人)的共同利益而提起環境公益訴訟，而且有時他們本身就是侵犯公眾(不特定多數人)利益的責任人。在這種情況下，公民、環保組織和其他單位，為了維護其環境權即環境公益而提起環境公益訴訟，就有了正當性。

　　因此，綜合性的環境法律即《環境保護法》應該明確規定公眾環境權，積極促進和發展環境公益訴訟，這是由環境權需要國家環保義務和環境公益訴訟的內在邏輯所決定的。