高校章程“難產”：上千所只6所提交

　　近日，教育部網站公布6所部屬高校制定的大學章程草案。這是去年《高等學校章程制定暫行辦法》實施后，首批提請教育部核準并公示的高校章程草案。

　　高校章程被賦予高校“憲法”的地位。從上世紀90年代中期開始，教育主管部門一直要求高校制定章程，對依法自主辦學、建設現代大學制度，“政校分開、管辦分離”等具有積極意義。

　　截至目前，除了今年提請核準章程的6所，全國1600多所公辦高校，制定章程的僅有幾十所。又由于在制定章程時，《暫行辦法》未出臺，沒有具體標準，有的章程并不符合現代大學制度要求。

　　即使是近期公示的6所高校章程，反饋結果也褒貶不一。有專家認為形式意義可能更大；另有專家稱其是“現代大學制度建設中向前走的一小步”。

　　2007年啟動，11次大修，2012年定稿。

　　這是東南大學章程草案，歷經的“磨難”。

　　“第十一稿與第一稿有天壤之別。”仲偉俊形容6年的艱辛。仲是東南大學高等教育研究所所長，也是該校章程制定小組的召集人。

　　2012年，教育部頒布《高等學校章程制定暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，旨在全面推動高等教育體制改革。有專家解釋，教育部希望更多高校制定合規的大學章程。

　　直至8月12日，只有東南大學和其他5所部屬高校的草案在網上公示，接受社會“檢閱”。

　　對于這6部提請教育部核準的章程，不少教育界人士認為，其大同小異，核心問題沒有突破，未擔起“高校去行政化”的使命。

　　華中師范大學是6所提交章程草案的高校之一。該校教授范先佐認為，無章辦學甚至會讓學校吃官司。

　　他舉例說，今年年初，重慶工商大學老師集體反對學校的工資改革及績效考核方案(審議稿)。該方案被指對一線教職工存嚴重歧視，而更傾向行政人員。“如果有大學章程，學校就不能隨意出臺損害教師利益的方案。”

　　要求高校建設章程的內容，最早見于上世紀90年代頒布的《教育法》和《高等教育法》。

　　2006年6月，教育部開始動員，當時在吉林大學召開“直屬高校依法治校工作經驗交流會”，對大學章程制定工作做了明確要求。

　　北京大學、清華大學、武漢大學、華中科技大學等高校都啟動章程制定工作。

　　但截至2011年，國內1600余所公立高等學校，只有26所高校制定了章程。

　　武漢大學高等教育研究所所長胥青山說，少數制定出的章程，不能算是真正意義上的章程。因為這些章程并沒理清高校內部職能。

　　2012年，教育部頒布《高等學校章程制定暫行辦法》，要求所有公立高校都要建立章程，部屬高校將草案提請教育部核準；地方高校則由地方教育主管部門核準。

　　教育部政策法規司司長孫霄兵曾對媒體表示，《辦法》主要是解決公辦高校多數還沒有章程，或已有章程不符合現代大學制度要求的問題。

　　同時，教育部還選了26所部屬高校，進行試點，希望其能成為章程建制的示范。

　　今年7月，26所試點高校中只有6所，向教育部提交了章程草案，分別是中國人民大學、東南大學、華中師范大學、武漢理工大學、上海外國語大學、東華大學。

　　其他高校則一直在醞釀。

　　除部屬高校在試點，地方高校也在試點章程建設。

　　2012年1月，湖南有11所省屬高校，被要求用一年時間，完成大學章程建設。到了年底，11所高校中有10所表示不能如期完成。

　　多所高校稱，制定章程難在“內外部權力界定”。

　　湖南師范大學是其中一所完不成任務的高校。

　　該校法律事務辦主任劉興樹說，章程修訂將會改變學校原有的權力結構，內部權力面臨重新洗牌和再分配，這是阻礙章程修訂的重要原因之一。

　　復旦大學高校章程已醞釀3年。

　　該校校長楊玉良在設計章程時曾提出，將限定包括校長在內各種權力，校領導和部處負責人退出學術委員會和教學指導委員會。章程制定隨后陷入“沉寂”。

　　東南大學去年提交章程草案。據一名參與制定草案的老師介紹，校領導對章程制定沒有設限，讓放手做，但稿子多次打回來重修。

　　仲偉俊說，一稿基本上全盤否定了現有的國內高校管理體制，參照西方高校的管理模式來制定章程，學校自主管理，自主辦學。

　　“領導看后認為改變太大，不切合實際。”仲偉俊說。

　　“平衡這些訴求需要藝術。”仲偉俊說，國內大學沒有多少章程可循，“度”很難把握。

　　教育部出臺《辦法》規定，章程應健全黨委領導下的校長負責制，規范學校黨委集體領導議事規則、決策程序，明確支持校長獨立負責地行使職權的制度規范。

　　“思路明確后就沒有那么難了。”仲偉俊介紹，他們理順章程界限后，采取較穩妥的方式制定出大學章程。

　　范先佐說，6所學校均有“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”等字眼，明確了黨委和校長的權力。多數表述中，黨委對重大事項有決策權。但到底學校中什么是重大事項，沒有明確界定，現實操作并不好把握。

　　高校自制章程，是否意味著就能去“行政化”？有專家對此不樂觀。

　　6所高校章程中，兩所高校章程明確指出，校長由舉辦者任命。而有教育專家認為，校長任命制正是大學“行政化”和校長“官員化”的重要原因。

　　“行政化”首先要厘清學校和舉辦者間的關系。

　　《辦法》明確規定“舉辦者、教育行政部門應按照政校分開、管辦分離的原則……保障學校辦學自主權”。

　　武漢理工大學等4所大學在涉及“外部關系”的某一章節中表述了這些內容。

　　東南大學和華中師范大學則在“舉辦者與學校”、“學校的舉辦者”中對相關內容進行了清晰表述。

　　其中，東南大學章程規定“學校舉辦者”的權利和義務共達13項，包括“舉辦者不得在法律、行政法規無明文規定的情形下任意限制學校辦學自主權”、“舉辦者應保障學校的辦學條件”等。

　　上述教育界人士指出，有了這些條款，教育主管部門將不得橫加干涉學校設置專業、選聘教授等自主權。

　　但武漢大學法學教授秦前紅認為，章程形式意義多于實質意義，“今后有可能章程擺到一邊，不照章去做”。

　　作為該校參與制定章程的一線教師，秦前紅說，目前大學確定招生數量、形式，考試辦法等，都是行政行為，大學自己說了不算，“總的束縛就是高校體制”。

　　胥青山和秦前紅同為武漢大學教授，胥青山則有不同看法：：“有一定比沒有好。”部分高校試點制定章程，是“現代大學制度建設中向前走的一小步”。

　　在現有6所高校的章程里，能找到自主辦學的相關內容，如在中國人民大學和東南大學的章程里，規定了自主調節系科招生比例。

　　防止“學校吃官司”，對教職工的管理方面，中國人民大學的章程要求比較具體。該校規定教職工享有“就職務聘用、福利待遇、評優評獎、紀律處分等事項表達異議和提出申訴”等權利，但在應履行義務條款中規定，“未經學校批準，不得在校外兼任實職”。

　　一些美劇里，有時可看到這樣的情景：大學生觸犯了校規，但并沒立刻受到處罰，而是首先要面對類似仲裁委員會的組織，進行陳述、申訴等。

　　6校在各自章程里，也對學生享有的權利進行了明確。比如東南大學規定學校建立學生聽證、申訴等權利保護機制。

　　教育部有關負責人表示，高校是具有特定功能和特定組織屬性的法人組織，這批章程中均強調了高校是具有獨立法人資格的法人主體。目前我國還沒有學校法人的概念，高校作為獨立法人，應具有哪些法人權利，形成什么樣的法人治理都還在逐步探索中。

　　秦前紅認為，章程對大學內部能起到約束作用。比如評教授、評職稱的權力如何分配。

　　“但如果超越內部范圍，輻射到外部去了，可能就無能為力了。”