京津冀生態保護整體方案預計7月出臺

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長 常紀文

　　記者近日從權威人士處了解到，由于種種原因，原定于本月底通過的《京津冀地區生態保護整體方案》將推遲到下月中旬，作為京津冀一體化發展規劃整體方案的重要組成部分，《京津冀地區生態保護整體方案》自醞釀以來，備受各界矚目。外界認為，京津冀一體化多年沒有推動，此番重啟，環境問題太嚴重是邁向一體化的誘因和推手，特別是在應對大氣污染方面，向來高大上的北京突然意識到，山水相連、空氣相通，解決“霾鎖京城”必須要跨區協作。改善環境質量，既是一體化的誘因和推手，也是目的之一。當前的京津冀環保一體化，重點內容是什么？需要什么制度和措施保障？為此，本報記者專訪了國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文。

　　堅持五個原則

　　記者：您認為京津冀環保一體化最重要的內容是什么？

　　常紀文：一是重點保護首都及周邊地區生態的原則。京津冀一體化多年沒有推動，此番重啟，環境問題太嚴重是邁向一體化的誘因和推手。

　　二是重點保護大氣和水環境的原則。要通過節能減排、產業優化、加強生態建設來改善京津冀地區大氣和水環境質量。

　　三是空間開發利用格局一體化原則。意指整體保護、一體化協同化保護。首先要考慮整體性、相關性，再在整體性里面安排每個區域的產業結構，環境容量、如何發展，要立足整體環境質量要求，劃定每個區域的環境質量要求，研究具體的生態建設措施、節能減排措施。空間開發利用格局一體化包括海陸一體、水陸一體、資源與環保一體、節能與治污一體、節水與治污一體、污染防治與生態修復，生態建設一體化、大氣和水一體化。

　　四是功能與用途管制原則。嚴格按照禁止開發、限制開發、允許開發的原則對土地用途和功能進行管理。優化工業布局和產業結構。京津冀三地要統一標準，不同功能地區實行不同準入條件。

　　五是約束與激勵并重原則。激勵特別針對河北。如果河北環境保護工作做好了，北京可以多給河北一些資源，中央政府應當多給河北一些獎勵。另外，通過法律法規約束政府不保護環境行為，防止地方保護主義。

　　改革措施到位

　　記者：環保一體化需要對哪些方面進行改革？

　　常紀文：一是嚴格執法。落實新環保法有關“違法成本高”的立法要求，使企業自覺自愿遵守法律。通過嚴格執法，為區域環保產業、環保專業化創造需求，通過環保產業改善區域生態環境質量。目前，中國環保產業年增長率為18%。自2008年哥本哈根氣候變化會議召開以來，中國在大氣和水方面的標準越來越嚴，中國要節能減排，單位GDP能耗強度下降40%~45%，由此中國企業的環保投入增大，收益減少，因此必須做強環保產業。通過環保金融與環保產業相結合，環保產業與環保投資社會化相結合，為環保產業創造機會。而這一切的實現，依賴嚴格執法。

　　二是通過加強水污染集中處理，大氣和水污染的專業化治理，促進環境污染第三方治理的體制改革，減少環境保護成本，提高環境保護效益。要重視利用現有工業園區開展污染集中處理。

　　三是開展京津冀地區新的總量控制與排污權有償使用交易。總量控制包括水量的總量控制（工業）、區域煤炭使用的總量控制、污染物排放總量控制。要統籌考慮整個京津冀地區環境容量，再行分配三地排污指標。開展水污染物排污權交易和大氣污染物排污權交易。研究開展渤海灣海域的排污權交易。這既有利于改善環境又可降低成本，還能增加部分企業環境收益。

　　此外，必須對水權和水價進行改革。

　　體制與責任問題

　　記者：京津冀一體化需要什么樣的配套體制？

　　常紀文：京津冀一體化單純依靠區域協調難度很大，需要強有力的協調機構作為組織保障。一則考慮借鑒當年的三峽工程建設委員會，在中央人民政府領導下，成立專門的京津冀一體化委員會，主任由國務院副總理兼任。其中的環保職能，由環境保護部承擔。交通職能，由交通運輸部承擔。京津冀一體化委員會的成立，將對促進長三角、珠三角的一體化發展具有示范作用。

　　或者，國家也可以考慮成立專門的區域一體化委員會，負責京津冀、長三角、珠三角整體工作。

　　監測體制方面，針對當前環境監測數據造假時有發生，建議在環境保護部的領導下，由一體化委員會統一協調組織京津冀地區的監測網絡，防止弄虛作假現象存在。

　　記者：各方責任如何認定？

　　常紀文：第一，厘清區域和行業責任，實行共同但有區別的責任原則。改善區域環境質量，京津冀有共同責任，但是有差別，與氣候變化強調的責任不同，京津冀地區強調歷史責任不太現實，應側重現實，摸清三地環境質量、污染物排放總量、區域生態建設狀況。基于這三個方面，建立有差別的責任。例如北京交通壓力大，應當加強交通管制，落實公交優先，減少交通大氣污染物排放；河北工業污染物排放總量多，減排任務就要重點抓。在此基礎上，創建區域和行業生態補償與幫助機制。比如北京幫助河北建造經濟林，為河北優秀企業到北京發展提供政策支持。

　　第二，強調社會和公眾的節能減排責任。京津冀地區應采取統一的交通管制措施，協調的預警（建立在監測數據基礎上）和應急機制。如果說京津冀一體化離不開強有力的領導體制，那么缺乏公眾的參與和監督也是無效的。公眾監督對保證企業守法、促進地方政府履行監督責任非常重要。京津冀地區應當建立統一的交叉檢查執法機制。北京檢查河北、河北檢查天津、天津檢查北京，還應邀請人大代表、政協委員和NGO參加。

　　建立支持公益訴訟的機制。河北省即將出臺《河北省公眾參與環境保護條例》，鼓勵公眾監督地方政府是否重視履行法律監管職責，對企業嚴格執法。建議北京、天津也出臺相應條例。

　　記者：還需要什么法律制度保障？

　　常紀文：放眼未來，要考慮京津冀一體化后，吸引力增加，人口總量會增加，這很可能會帶來整個地區的環境壓力變大。應當由國務院牽頭，起草《京津冀環境保護條例》，綜合解決京津冀地區環境問題。中國的環境法發展到今天，理論上、邏輯上的環境法框架體系已經建立，現在的環境立法已進入問題為導向的現實立法階段。京津冀地區應當通過條例推進方案落到實處。