嚴格執法才能保障法律堅實落地

　　國務院辦公廳近日印發《關于加強環境監管執法的通知》（以下簡稱《通知》），部署全面加強環境監管執法，嚴懲環境違法行為，加快解決影響科學發展和損害群眾健康的突出環境問題，著力推進環境質量改善。

　　這是國務院首次就環境監管執法工作專門下發的指導性文件，是黨和國家在嚴峻的環境形勢下，進一步深入推進依法治國，探索環境法治之路的重要方式。

　　明年1月1日，新環保法正式實施。《通知》與新環保法銜接，為新環保法的實施提供了具體的指導意見。《通知》具有什么樣的約束力？《通知》有哪些主要內容？各地將如何進一步貫徹《通知》？本報記者就相關問題采訪了相關人士。

　　為什么要發這個《通知》？

　　“堅持重典治亂，鐵拳鐵規治污，采取綜合手段，始終保持嚴厲打擊環境違法的高壓態勢。這是一個非常值得關注的看點，國務院態度很堅決。以前國務院辦公廳發的文件在涉及環保領域時用的字眼僅是‘嚴厲打擊，高壓態勢’，從來沒有說過治亂，而且是重典治亂，這一次是把形勢估計得很嚴峻。證明當前的環境問題，國務院非常重視。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文向記者解釋。

　　目前，各地區、各部門環境監管工作取得了積極成效，全國環境形勢總體趨穩向好。但我國環境監管形勢依然嚴峻，環境違法違規案件高發頻發，突發性環境事件以及由環境問題引發的群體性事件時有發生，人民群眾對生態環境安全有所期待。

　　環境監管執法是落實環境保護法律法規和政策的最直接手段，也是保護生態環境、維護群眾環境權益的最有力措施。黨的十八屆三中全會要求，獨立進行環境監管和行政執法，加強環境保護基層執法力量。四中全會對全面推進依法治國做出戰略部署，要求在資源環境領域推行綜合執法，依法懲處各類違法行為。加強監管執法，保證法律得到嚴格實施，已經成為環境保護領域全面推進依法治國、加強環境法治的首要任務。同時，當前深化改革、簡政放權也對環境監管執法工作提出新要求。本屆政府成立以來，李克強總理反復強調，要減少事前審批，加強事中事后監管，而強化環境監管執法是政府工作重要內容之一。

　　“簡政放權之前，如果沒有環境監管的抓手，就要慎重，因為環境問題可能由此產生。”常紀文表示。

　　“簡政放權之后，一定程度上將前端的環保任務部分地交給了市場，由此產生了新的問題，新的挑戰，給環境保護帶來新的隱患，必須在事后加強相關的環境監管，加強監管執法有助于落實簡政放權背景下的環境保護工作。”復旦大學環境經濟研究中心副主任李志青向記者強調。

　　《通知》具有什么樣的約束力？

　　《通知》是與新環保法相銜接的，主要是從督促地方政府及相關職能部門加大環境監管執法力度、落實環境監管執法責任的角度制定的規范性文件，重點在于行政機關在環境監管執法方面的自我約束、自我糾正、自我提升，最終目標是保護環境、改善環境質量、維護群眾環境權益。

　　“《通知》是在新環保法生效之前頒發，應該具有明顯的指向性，配合新環保法生效，彰顯國務院嚴格環境執法的決心。《通知》對象是：各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構。這意味著，該通知是一項工作安排。但對外公開，顯示國務院的意圖是讓公眾和社會對該通知的落實進行監督。”中國政法大學民商經濟法學院副教授胡靜向記者解釋。

　　他表示，該類通知作為工作安排文件，從理論上講只是對下級政府的工作要求，如果下級政府沒有完成，上級政府對于下級政府及其官員進行問責，有關行政機關也要面臨社會輿論壓力；但并不導致來自公眾的法律上的問責。

　　《通知》的發布，彰顯了我國政府強力治污的堅強決心，具有重要意義。一是向社會傳遞強力治污、重典治亂的國家意志和堅強決心，發揮政府、企業、社會作用，形成強大的社會氛圍和高壓態勢。二是督促各級地方政府落實對轄區環境質量負總責、對環境監管執法負領導責任，完善環境監管機制、落實保障措施，逐步破解環境監管權責不清、體制不順、機制不全、能力不強、法制不健全等深層次問題。三是督促環境監管部門必須堅決糾正監管缺位、堅決糾正執法不到位、堅決糾正不作為和亂作為，嚴懲環境違法犯罪，遏制當前環境違法案件高發頻發態勢。

　　《通知》有哪些重點內容？

　　胡靜向記者介紹：《通知》從內容上看，主要分為兩部分。第一部分是重申有關立法尤其是新環保法的重要規定，如重拳打擊違法排污、堅決落實整改措施等。第二部分更值得關注，是具體舉措，又分為機制建設和工作進度安排。機制建設是指環境監管的長效機制建設，如行政執法與刑事司法聯動、網格化落實監管責任、強化環境稽查、加強執法隊伍和能力建設；工作進度安排規定了時間表，如2016年底前完成違法違規建設項目清理整改任務；2015年6月底前，地方各級人民政府要全面清理、廢除阻礙環境監管執法的“土政策”。機制建設是為新環保法實施提供長效保障，工作進度安排試圖用幾年時間清理遺留問題，徹底扭轉執法不力的現狀，提振公眾對于環境執法的信心。

　　習近平總書記指出，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。《通知》以務實創新的精神，在許多方面對當前環境監管執法工作中的問題做出了規范和界定。

　　“這個《通知》有相當強的指導作用，各個地方都在期待《通知》的出臺。我在全國各地宣講新環保法的時候，很多省環保廳局長以及一些縣市環保局長在新環保法通過審議后都希望出臺一個指導性意見，以助于理解新環保法。舉一個比較典型的問題，很多地方都有歷史遺留的未批先建項目的環境影響評價問題，一些地方沒有環評報告就開始先建項目，按照老辦法是可以補辦環評報告，但按照新環保法未批先建是違法的，有些地方先建項目到明年1月1日如果不停就屬于違法。但是新環保法又不能對以前的項目溯及既往，所以很多地方很著急，急需國家層面出臺一個指導性的意見。《通知》為此做出了解釋，對遺留問題進行過渡期解釋，對地方實施新環保法非常有幫助。”常紀文進一步闡述。

　　他表示，《通知》還明確要求“2017年底前現有環境監察執法人員要經考試合格后持證上崗”、“環境監管執法經費納入同級財政全額保障范圍”、“推進環境監察機構標準化建設”、“強化信息化和科技手段的運用”等。這些規定從人財物方面為增強基層監管執法力量、提升基層監察執法能力提供了制度保障。同時，《通知》明確了環境監管執法中政府、部門、企業等各方面的責任，有利于在全社會形成共同促進環境監管執法工作的合力。

　　各地應如何貫徹《通知》？

　　“在我國，新環保法的實施取決于政府，如果政府意愿很強烈，態度很堅決，新環保法將會實施得很好。因為在中國的國情下，行政法律法規的實施還是要靠政府。這個《通知》表明了政府的態度，而且部署嚴厲，有望徹底扭轉當前一些地方監管不到位、環境違法案件頻發的局面，我個人充滿信心、比較看好。下一步，應當創新制度和機制，使嚴厲執法常態化，否則會前功盡棄。”常紀文表示。

　　也有一些專家表示，國務院辦公廳發文也不少，發文后必須跟蹤落實，要對具體問題在有關部委不能達成一致時積極進行協調，不能繞著具體問題走。在新形勢下，務必強化和落實地方政府在環境監管方面應承擔的責任。需要進一步明確縣級以上地方政府對本行政區域環境監管執法工作負領導責任，對本轄區環境質量負總責。要求地方政府切實提升基層環境執法能力，支持環保等部門依法獨立進行環境監管和行政執法。

　　江蘇省環境監察局副局長宋潔在接受記者采訪時表示，地方貫徹落實國辦通知有幾個問題亟待解決：一是環保部門統一監督管理機制如何建立。目前，環保部門監督、協調其他職能部門缺乏具體的依據和手段；二是基層環境監管執法力量薄弱。在當前控制人員編制和政府預算的大背景下，政府如何統籌安排，將相關資源向環境監管執法上傾斜；三是組織開展環境保護大檢查、全面清理違法違規建設項目、清理“土政策”，地方政府應將此作為進一步調整產業結構、促進轉型升級、清理環境歷史舊賬的契機，組織經濟主管、環保等多個部門真抓實干，不走形式，不留死角。

　　配合新環保法生效，各地區貫徹《通知》最終還是要看實施效果，而監管執法依然是一個難題，不僅有理念上的問題，還有操作上的困難，需要進一步更好地進行制度設計，讓不同情況下的各地區能夠有靈活的操作空間，從而將法律真正落到實處。