江西撫河決堤損失10億天災之外亦有人為因素

　　6月27日18時15分，隨著最后一車土石投入河道，決口6天的撫河唱凱堤終于合龍，提前三天完成封堵任務。

　　據了解，對修復的大堤進行加固、加高和防滲處理，預計還要用到5000方石料和2萬方黏土，在三天內完成。

　　“27日我在唱凱堤值班，早晨起來發現，前幾天還是桀驁不馴的撫河已變得溫情脈脈。”負責組織施工的武警水電二總隊副政委熊壯中說。

　　中小河流的特點是源短流急，洪水暴漲暴落。21日傍晚“轟”地一聲悶響，肆虐的洪水撕開了撫河唱凱堤一道數十米的大口子，撲向下游村莊和農田。

　　決堤之下，是5個鄉鎮的13萬畝田地和14.5萬人口。在短短數小時內，淹水達1米至3米不等，40余村莊先后成為一個個“孤島”。

　　解放軍指戰員、武警消防官兵、民兵預備役人員，市縣鄉村各級干部等共1.5萬多人，以最快的速度、各種有效的方式，在23日19點前基本將堤內受困群眾安全轉移。

　　據記者了解，至少花了4000萬元，在武警水電二總隊的奮力搶修下，寬約340米的決口提前完成封堵。29日清晨，記者再次前往唱凱堤，正如熊壯中副政委所述，這條被稱為江西第二大河的撫河，已不再面露猙獰，但損失已不可估量。

　　26日的新聞通報會上，撫州市副市長黃賽榮說，根據預估，此次垮堤共造成約10億元的損失，等洪水清退之后，官方才能展開詳細統計。

　　黃賽榮表示，目前還沒有認定垮堤屬于人為事故。但記者深入采訪發現，這次唱凱堤潰決，除了遭遇“50年一遇大洪水”，圩堤投入不足、老化失修，圩堤險情排查、預警不夠及時也是重要原因。

　　天災之外，人為造成的損失亦不可免責。

　　防洪標準過低？

　　6月25日，撫州市召開新聞發布會，官方承認撫河唱凱堤防洪標準較低。

　　“由于唱凱堤總長81.8公里，而投入資金有限，該堤大部分沒有達到抵御20年一遇洪水的設計標準。”撫州市水電勘測設計院副院長、高級工程師季曉聲稱。

　　為什么是唱凱堤決口？撫州市提供的通報材料稱，主要原因在于地質土壤結構的特殊性，唱凱堤的土質含沙量較高。

　　“洪水超歷史紀錄、堤身堤基土質差、堤壩決口處為迎流頂沖位置，是垮堤的三大原因。” 黃賽榮在上述發布會上說。

　　撫河號稱江西第二大河流，源于武夷山脈，流入鄱陽湖，全長312公里，流域面積近1.6萬平方公里。撫河流域自古有贛撫糧倉的美譽，是江西省的主要產糧區之一。

　　唱凱堤是撫河流域唯一的10萬畝以上圩堤，屬于江西省18段10萬畝以上圩堤（即可保護10萬畝以上土地的圩堤）之一，也是江西省最大的九條河堤之一。全長81.8公里，堤壩寬10米。

　　大堤為何這般脆弱？決口處位于唱凱堤靈山何家段，堤高5.5米，頂寬10米，堤身填土為粉細砂，堤基為砂及卵礫石層，結構單一，透水性大。

　　記者多次前往決堤口現場，從決口兩端不難發現，唱凱堤原是沙土堤壩，而整個唱凱80多公里大堤，大抵都是如此。搶封堵口時，十多輛重型車輛正在作業，由于經不起重型車輛碾壓，指揮部只能先修補強固堤壩路面。

　　根據《唱凱鎮志》記載，唱凱堤修于中華民國25年即1936年，全部就地取土，為土堤。該堤興建時顯然疏于設計，堤身立于河灘砂石之上，是砂基。此外，堤身高度與斷面比不夠，隱患險情多。汛期滲漏嚴重，外坡堤岸陡峭，抗洪能力差。

　　或因為此，1949年之后，盡管該堤屢次加固，仍多次潰決成災。公開資料顯示，1949年決口39處8399米，1952年、1973年、1982年三次決口，其中以1982年最為嚴重。1982年6月18日，撫河發生特大洪水，華溪鄉王家堤段決口237米。

　　1998年，撫河再次發生特大洪水，唱凱堤周博巷漫堤缺口，幸及時堵口搶險，才未發生潰堤災難。洪水過后，撫州市對該堤進行了大規模整治，設計的防洪標準為20年一遇。

　　“1998年至2004年，唱凱堤累計實施了四期除險加固工程，完成險段加固51處，堤腳加固14.34公里，護坡5.38公里，加高加固堤身55公里，維修涵閘96座。”臨川區撫河河道管理局原局長楊龍水告訴本報記者。

　　據楊龍水介紹，在他任職期間，負責實施了第五、第六期唱凱堤除險加固工程，但沒有對這次決堤的靈山何家段進行除險加固。最近的一次維修應該在2001年左右，由于資金缺乏，當時比這段更危險的堤圩很多，他們只能選擇性地加固。

　　“這些年來，中央累計下撥了3400多萬元治理資金，但是分批下撥，只能用于其應急工程。即先將整個大堤上各種險情打分，險情重的進入應急工程。”楊龍水說。

　　一些政府官員私下透露，農業市縣的財政本就比較落后，只是吃飯財政，根本拿不出錢來搞小型農村水利工程建設，就是能從財政擠出部分資金，也只能用于應急工程。

　　顯然，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的維修模式，無法根治唱凱堤之險。

　　決堤之后，本報記者28日在撫河河道管理局找到了這位基層河道管理者，他翻出唱凱堤除險加固工程的相關材料，試圖說清楚每一筆治理資金的來龍去脈。雖然離開局長職位已有數月，但他明白，事后追責的話，是脫不了干系的。

　　加固資金短缺？

　　在撫州市數次新聞發布會上，唱凱堤乃至整個撫河堤圩的建設資金情況，都成為參會記者追問的話題。

　　25日的新聞發布會上，黃賽榮回應說，撫州財政有限，上級調撥的資金也不多，撫州盡管近年來多次修固唱凱堤，但仍有大量工作要做。

　　撫州市有撫河、信江、贛江三大水系，大小河流470余條。撫河為全省第二大河流，干流全長350公里，流經境內長276公里。

　　《撫州市水利“十一五”專項規劃》顯示，該市防洪設施大多土法上馬，在長期運行過程中缺乏必要的養護。臨川區唱凱堤、中洲堤、河東堤等，金溪縣滸灣堤，崇仁縣沙堤、孫坊堤，南城縣八堡堤除險加固設計標準均為20年一遇，受配套資金影響，這些堤段的抗洪能力并未達到設計標準。

　　顯然，僅靠當地之力，難于應付上述堤圩在內的諸多巨額水利投資。今年1－5月，撫州市的一般預算支出中，農林水事務支出47047萬元，下降2.3%。負責唱凱堤維護管理的撫州臨川區同期農林水事務支出雖然增長21.6%，但總金額僅9112萬元。而像金溪縣、崇仁等農業大縣，財政支出狀況更是不容樂觀。

　　楊龍水告訴記者，1998年至2009年期間，中央累計劃撥了3400萬元治理資金。前四期（1998~2002年），臨川區舉全區的“兩工”（義務工和勞動積累工）之力，折合為地方配套資金，對河堤加寬、加固。

　　新中國成立后，在國家財力困難的情況下，廣大農民投工投勞，在全國范圍內開展了大規模的農田水利建設。據不完全統計，截至1980年共完成土石方數千億方，年完成土石方達170億立方米，大致相當修筑了上千個萬里長城。

　　但是，2004 年國家為減輕農民負擔，取消了農民參加興修水利的“兩工”制度。近幾年來，農民每年投工投勞修水利數量銳減，據近幾年統計，農民投工只相當于以往的1/ 4左右。而地方政府受財力限制，配套資金無法落實，變相減少了農田水利的投入。

　　楊龍水提供給本報的唱凱堤第五期除險加固工程的批復材料顯示，第五期唱凱堤除險加固工程下達的資金為：中央預算內專項資金（國債）100萬元，部屬水利基建投資300萬元，地方自籌100萬元，總計500萬元。

　　“地方自籌資金無法落實。”楊龍水說，第六期更不容樂觀，總投資900萬元，中央預算內專項資金（國債）450萬元很快到位，但地方配套的450萬元也沒有下文。他拒絕對資金不到位的影響置評，“我只能說，如果錢多，就能多做事”。

　　在28日的采訪中，楊龍水多次強調，第五、第六期的地方配套資金沒有落實。對比前后兩份審計報告不難發現，總投資900萬元的唱凱堤第六期除險加固工程，最終審計后投資額為830.08萬元，但真正實際投入到工程建筑的實物資金只有354.88萬元。

　　所謂地方配套投資項目，審計報告認為，包括圩堤加高加固土方工程，主要是群眾以資代勞，采用機械化作業，實際完成土方量384420立方米，折合自籌資金450.65萬元。

　　“有的地方配套資金嚴重不到位，甚至采取虛假手段應付上級檢查，配套資金到位率低帶來一系列問題。”在今年的全國水利廳局長會議上，水利部副部長鄂竟平作總結講話時嚴厲批評這種現象。

　　通常情況下，一般堤壩實行國家補助、地方配套和群眾自籌三個來源，類似于撫河這種級別的河流，一般由國家補助、地方配套和群眾自籌提供資金。

　　“河流治理資金的來源比例，在西部是國家出70%，地方出30%，但像江西這樣在中部的省份，國家和地方就是五五開。如果地方政府沒錢搞，就會導致堤壩加固不到位，像唱凱就是加固過，但沒到位。”南京水利科學院教授、“南方中小河流治理新模式研究”課題小組成員段祥寶對本報記者表示。

　　小河流、大洪水

　　地方政府財政無法投入，只能伸手向中央要錢。由于缺少建設資金，基層水利部門只能積極“跑部進廳”，爭項目爭資金。撫州市水利局還因為爭取中央、省水利廳補助資金達3.6億元，被當地政府評為“爭項目、爭資金先進單位”。

　　“2009年，我們建議將唱凱堤列入環鄱陽湖規劃，爭取建設資金2.222億元，加上地方自籌資金，總投資大概3億~4億元，報告已遞交給省發改委和水利廳，但還沒有批下來。如果資金到位的話，可以實現‘20年一遇’的防洪標準。”楊龍水對記者表示。

　　《撫州市水利局2009年工作總結和2010年工作思路》中明確提出，“督促臨川區唱凱堤除險加固，完成總體初步設計，爭取續建資金。”但唱凱堤沒有等來那天，肆虐的洪水便撕開了一道數百米大口子，撲向下游村莊和農田。

　　唱凱堤潰決只是中國南方洪災的一個縮影。6月12日以后，暴雨洪水累計造成江西省17座千畝以上圩堤潰決，毀壞水利工程3.39萬座。此外，全省還有64條圩堤出險，主要集中在撫州、鷹潭、吉安三市。

　　數據顯示，約有2200條流域面積在200~3000平方公里、保護人口和耕地面積較多，但又洪澇災害發生頻繁的中小河流（段），分布在我國1700多個縣。

　　由于許多中小河流，特別是河流沿岸的縣城、重要集鎮和糧食生產基地的防洪設施少、標準低，甚至很多處于不設防狀態，遇到洪水就可能造成較大洪澇災害。

　　在2010年全國水利廳局長會議上，水利部部長陳雷透露說，一般年份中小河流洪澇災害損失占全國70%以上，近10年洪災造成的死亡人數有2/3以上發生在中小河流。

　　水利部因此將“著力抓好中小河流重點治理和山洪災害防治”作為當前和今后一段時期四項重點工作之一。

　　由于多方面因素的影響，一些地方農田水利灌溉設施萎縮，旱澇保收面積減少，對糧食生產能力帶來直接影響。可以說，水旱災害一發，農村一些地方多年發展的成果就付諸東流，農民辛辛苦苦創造的財富就化為泡影。

　　在當前“一免三補”政策開始發揮效應，農民種糧積極性普遍提高的情況下，水利基礎設施薄弱的問題顯得更為突出，已經成為制約農業發展的“瓶頸”。

　　“要以洪澇災害發生頻繁和災害損失嚴重，沿岸需要保護的城鎮、鄉村、人口、耕地較多的河流河段為治理重點，逐步提高中小城鎮和農村的防洪能力。”陳雷表示。

　　而頻繁發生的洪澇災害也折射出國家投入不足。水利部原副部長張春園撰文表示，新中國成立至1980年，國家在財力十分困難的情況下，平均每年對水利的投資占全國基本建設的投資比例為6.7%，1980~2007年下降到2.84%。

　　2009年6月30日《全國重點地區中小河流近期治理建設規劃》通過審查，從2008年開始，中央計劃用三年時間實現現有大中型和重點小型水庫除險加固目標。但水利部對全國病險水庫除險加固進展情況的公告顯示，截至2009年12月28日，規劃內大中型項目全部開工建設，卻有125座小型項目未開工。

　　以江西為例，42條河流均列入了《全國重點地區中小河流近期治理建設規劃》，今年中央財政下達的專項用于治理中小河流資金7000萬元，加上省財政的配套也只有1.5億元，可謂杯水車薪，大部分資金還是依靠地方籌集。

　　28日的新聞發布會上，堵口指揮部工程技術組成員張滬玉表示，唱凱堤決口處的高度將由目前的33.5米增高到36.16米，至少能防御撫河今年7月至10月的汛情。指揮部也在按“20年一遇”的防洪標準制定大堤修復方案。

　　事后追問中，張滬玉不愿透露新修復方案的資金投入情況，“國務院總理都現場關注了，中央下撥資金的比例可能會更高一點。”