中華工商時報：食品安全管理應當從源頭抓起

　　監管部門對違規企業罰款的依賴，與地方政府對賣地財政依賴的一樣，成為治理食品安全和房地產價格的頑癥。這種拿法律尊嚴做交易極不嚴肅的執法方式，實際上是在縱容違規企業有恃無恐的為非作歹。

　　“質量是做出來的，而不是查出來的”，同樣，真正安全放心的食品是生產加工出來的，而不是監督檢查出來的。《食品安全法》也要求政府對食品安全的監管由被動轉為主動，從事后嚴查到事前預防。

　　近幾年來，我國食品安全事件頻發，有毒食品充斥市場，主要是一些 非法企業或個人在食品中非法添加和濫用添加劑。雖然各方站在不同角度和立場給出各自不同的原因，但最根本的原因還是政府監管缺位——事先監管不到位，事后監管沒力度。由此造成的危害也是極其嚴重的：危害人民群眾身心健康，影響群眾消費信心，沖擊社會誠信道德體系，影響經濟民生、政府公信力和國家形象。

　　解決食品安全問題應當遵循現代管理控制理論，盡可能多地使用預先控制和過程控制，盡量少地使用事后控制。“質量是做出來的，而不是查出來的”，同樣，真正安全放心的食品是生產加工出來的，而不是監督檢查出來的。《食品安全法》也要求政府對食品安全的監管由被動轉為主動，從事后嚴查到事前預防。因此，食品安全管理應當從源頭抓起。

　　從源頭抓起：提高標準

　　首先要提高食品檢測標準。“雀巢嬰幼兒米粉事件”被媒體披露之后，人們才發現在我國食品檢測領域存在著內外有別的“雙重”標準，一些指標遠遠低于其他發達國家的標準。比如，我國允許的“農殘”量要比歐盟和美國高出數倍，對人體有害的植物奶油沒有強制性的限量標準，在樹膠里添加黃酮類物質反而“符合”蜂膠國家標準。此外，還有諸如某些領域的標準滯后甚至是空白，標準體系層次繁多、交叉重疊，“更新”慢并且摻雜企業的“意志”等方面的問題。由此造成的后果是：在國際貿易上處于不平等地位。為了突破歐美國家在食品安全標準方面設置的“技術壁壘”，我國食品企業只能是“一流產品出口、二流產品內銷”。與此同時，一些在國外被認定為“不合格”的洋食品，卻能堂而皇之地進入我國市場。在國內市場上出現“逆淘汰”現象。人為降低國家標準而且設置不同層次標準，可以遷就大量“散小亂差”企業進入食品行業。它們憑借成本優勢可以輕易占領市場。某些領域的標準滯后甚至空白更是給不法分子以可乘之機。即使這樣一個較低版本的標準體系也沒有及時“更新”。自1989年《標準化法》實施以來，雖然修訂工作已經開展了近10年，但到目前為止依然沒有新版本出現。因此，食品安全管理的當務之急就是參照國際標準盡快修訂現有標準，補充一些空白領域的標準。修訂老標準制定新標準，一要簡化標準體系的層次，由現行的國家標準、行業標準、地方標準、企業標準四個層次簡化為國家和行業兩個層次；二要增加公信力，廣泛吸納具有公信力的業界專家參與，過程要公開透明，廣泛征求意見，消除“企業噪音”的干擾；三要及時吸收食品行業最新研究成果，使標準經常處于不斷更新狀態。

　　從源頭抓起還要加強食品添加劑生產流通的監督管理。有毒食品的出現大多是有意非法或過量使用添加劑所致，而食品添加劑泛濫的原因很簡單，就是生產成本低廉而且很容易在市場上買到。根據《食品添加劑生產監督管理規定》的要求，食品添加劑的生產“實施生產許可”，“生產者必須在取得生產許可后，方可從事食品添加劑的生產”。可實際情況是，在一些城市的批發市場上隨處可見食品添加劑的銷售，甚至在有些地方還形成了“原材料采購——加工生產——市場銷售”的產業鏈。因此質量技術監督部門應當“獲得生產許可的食品添加劑生產者檔案，詳細記錄生產許可或者監督檢查結果、違法行為查處等情況”。食品監管部門要依法查處非法制售添加劑的交易或個人，并追根溯源從源頭為食品安全筑起堅固的“堤壩”。

　　過程控制：主動監管

　　目前食品監管的主要問題在于監管缺位——事先監管不到位，事后監管沒力度，最大的問題就是“被動監管”或“事后監管”。由于問責機制不健全，受各種人情關系左右，很多監管部門實際成了擺設，從而導致事先監管不到位。有的表現為一勞永逸的“牌子式監管”，還有的是在辦公室看樣品守株待兔“看樣品式監管”。在問題出來之后但還沒有充分曝光之前，經常是“馬后炮式監管”：得過且過，曝出來就查，曝不出來就算。待問題完全曝光、追究責任的時候，各方都在“踢皮球”，強調“不歸我管”，從而出現“四頂大蓋帽管不住一根豆芽”的情況。只有在有關領導做出批示、明確表態，感覺到紙再也包不住火的時候，才采取一貫擅長的“運動式監管”。其基本流程是，媒體曝光—相關部門迅速行動—有關責任人表態—偃旗息鼓、風波平息—迅速遺忘，直至下一事件曝光，再進入新的一輪循環。“運動式監管”的最大問題就是治標不治本，管得了一時，管不了長久。貌似雷厲風行、聲勢浩大、鼓舞人心，實則效果不佳，只鏟除表面的“冰山一角”，而沒有根除冰山的根源。經歷中太多的“輪回”和“循環”之后，總會讓人產生“審美疲勞”：見怪不怪，喪失信心。可是制售有毒食品的不法之徒卻從中看出了“門道”和“套路”，很快找出規避策略。一旦時機成熟，又可卷土重來。同時，也讓監管隊伍中一些人找到了創收的門路，通過“養魚執法”來獲取收益。因此為了提高監管效果就要轉變監管方式：變被動式監管為主動式監管，變事后監管為事前監管和事中監管，變偶然集中的“運動式監管”為常規分散的“動態式監管”。盡可能靠前監管，把問題消滅在萌芽狀態。

　　監管部門：獨立監管

　　同時，也應該看到監管部門的主動監管還受到監管獨立性的影響。而在現行體制下，食品安全還無法完全做到獨立監管。一些地方監管部門的辦公經費、人員工資和福利依賴于上級返還的收費罰款。罰款本來是監管的手段，現在卻變成了創收的手段，而且還“生財有道”。為了保持創收的可持續發展，防止竭澤而漁，竟然采取了“放水養魚”式的“養魚執法”。監管部門對違規企業罰款的依賴，與地方政府對賣地財政依賴的一樣，成為治理食品安全和房地產價格的頑癥。這種拿法律尊嚴做交易極不嚴肅的執法方式，實際上是在縱容違規企業有恃無恐的為非作歹。最終損害的是廣大消費者的權益、國家法律的尊嚴和政府的公信力。此外，食品安全監管的獨立性還受到地方政府壓力的影響。目前各級地方政府的頭等大事是發展經濟，而且都知道食品安全事件一經媒體報道查處就會形成蝴蝶效應，給相關企業帶來毀滅性的重創。因此，其中的潛規則是可以打蒼蠅但是絕對不能打老虎。如果監管部門膽敢“冒天下之大不韙”在對地方“有重要貢獻”的食品企業、行業“太歲頭上動土”，有關領導就會找來“談話”，施加壓力。因此，為了保障監管部門的獨立監管，必須減少地方政府不必要的干預，將食品監管人員工資全額列入政府財政年度預算，所有執法罰沒一律上繳國家財政不再返還。

　　管理創新：理順體制

　　按照目前的食品安全管理體制，國務院食品安全委員會是食品安全工作的高層次議事協調機構，有10多個組成部門。其中，農業部、質檢總局、商務部、工商總局、食品藥品監管局等五部門是直接具有行政執法管理職責的部門。它們分別承擔初級農產品生產、食品生產加工和進出口、食品流通行業、流通環節以及食品消費的安全監管責任。另外，在國務院食品安全委員會下還設有食品安全辦公室，負責對食品安全工作的綜合協調和監督指導。地方各級政府也大致按照這個框架進行分工設計和配置的。從理論上說，這樣的設計和配置近乎完美，幾乎覆蓋了“從田間到餐桌”各個環節的食品安全問題。但在監管過程中，由于存在一些職能交叉、模糊與空白地帶，很難形成監管合力，甚至出現“誰都管誰又都不管”互相推諉的情況。“染色饅頭”事件也正是由于各個環節都留有一道違規操作的“細縫”，才造成最終監管防線的“全面失守”的“悲劇”。因此，在管理體制方面，短期內要建立信息共享的聯動執法合作機制，通過各個部門之間的有效合作，實現監管合力。從長遠考慮，還是要理順管理體制，整合各方監管力量，成立食品藥品監管總局。

　　社會參與：鼓勵舉報

　　但是，也不能由此產生政府無所不能的“權力幻覺”。面對復雜多變的食品市場以及花樣不斷翻新的造假技術，僅靠有限的監管力量是遠遠不夠的，即使是在所謂“無所不包”的計劃經濟也不可能做到。因此，解決食品安全問題不僅需要有效的政府監管，還需要發揮社會力量，通過調動社會資源來管理社會。為此要建立和落實對舉報人獎勵和保護制度。“放手發動群眾”，鼓勵行業和企業內部管理人員、專業技術人員，對本行業、本單位食品安全方面的不道德和違法行為，向監管部門和司法機關進行舉報。相應地，要為這些舉報人員保守秘密并提供必要的保護。因此，監管部門應當專門設置舉報電話、網站和郵箱，設專人負責從有關網站論壇上搜集線索。一旦證實是有效線索，就應該對舉報人員予以重獎。這樣就會讓違法分子“陷入人民群眾的汪洋大海之中”，成為“過街老鼠”，“人人喊打”。央視披露的南京麗源香料有限公司涉嫌無證非法生產復合防腐劑問題，就是來自該公司原法人張建國的舉報而揭開的。2009年，美國司法部針對輝瑞公司的違法行為進行指控，并處以創紀錄的23億美元罰款。而此次事件6個檢舉人因為有效檢舉而分享其中的1.2億美元獎金。雖然輝瑞事件針對的是藥品行業，但同樣適用于食品行業。

　　最后防線：嚴厲處罰

　　當然，解決食品安全問題，實現食品行業“良治”同樣離不開從業者的自律特別是生產經營者的責任和誠信，以及各類食品行業協會的自我約束。企業誠信、行業自律是保障食品安全的基礎，是食品行業良治的內在“引力”。但也應該看到，一些曾經是高喊“社會責任”、掛著“國家免檢產品”、“通過國際質量認證”的企業，恰恰是有毒食品的生產經營者。究其原因，資本逐利的本性在其中起著重要的驅動作用，與違規成本相比，其收益是十分巨大的。這充分表明，在高額利潤的誘惑和驅動下有時極其脆弱和不可靠的，甚至會出現道德淪喪。“法律是道德的底線”，只有嚴明的法律才能捍衛道德。同樣，企業家的道德血液并不總能自我生成，借助法律這個外力強行注入“新鮮血液”，道德的血液或許能更好流動起來。因此，在強調自律的同時，更要加強他律的作用；既需要道德教化，更需要嚴厲處罰。

　　重典治亂。一方面要發揮重典這個“高壓線”的警示作用，像“火爐效應”所顯示的那樣，任何人、任何時候都不敢觸摸；另一方面要通過嚴厲處罰加大犯罪分子違法成本，使食品生產經營者及監管人員“不愿犯法、不敢犯法、不能犯法、犯不起法”。一是對監管人員和地方負責官員行政問責。欲正人，先正己。要從嚴查處監管部門及其工作人員的失職瀆職、以權謀私、執法腐敗、部門牟利等行為，對地方政府出于地方保護主義的“護犢子”行為也要行政問責，涉嫌犯罪的要移交司法機關追究刑事責任。二是加大處罰力度，從嚴從重予以刑事、經濟處罰，使違法分子付出高昂的甚至付不起的代價。先要追究刑事責任。像治理醉駕那樣，只要有制假或售假行為或者生產經營有毒食品，無論數量多少、金額大小，一律入刑。對食品安全領域的違法犯罪，有行為即可定罪。然后追究經濟責任。鼓勵消費者主動提出民事訴訟。借助高額的懲罰性賠償機制，將違法企業或個人罰得傾家蕩產。