我國需加快推動建立健全長江源區生態補償機制

　　將長江源區納入長江流域生態補償國家總體戰略，進一步明晰長江源區生態保護和建設的各方利益關系和權利義務，并在長江立法中予以明確和保證，積極探索建立多元化長江源區生態補償專項基金，提供持續、穩定的資金來源。

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　　長江是中華民族的母親河，發源于被譽為“中華水塔”的青海省，流經11個省市匯入大海。長江大保護作為一項國家戰略，為推動長江流域及相關省市走一條綠色為先導的高質量發展之路提供了前所未有的重大機遇。長江源區在長江大保護中占有重要地位，盡管近年來生態保護和資金補償力度不斷加大，但生態保護任務依然十分艱巨，生態補償中存在諸多體制和機制問題。

　　長江源區生態補償的體制機制問題待破解

　　近年來，國家和地方不斷加大財政轉移支付力度，長江源區的生態補償工作穩步推進。在國家層面，針對青海省，特別是包括長江源在內的三江源實施了一系列生態補償項目，包括天然林保護、退耕還林（草）、草原生態保護補助獎勵機制、森林生態效益補償、濕地生態效益補償等。在地方層面，青海省實施了以保障生態移民和農牧民生活為重點的補償政策，包括生態移民燃料費補助政策、農牧民技能培訓和轉移就業補償政策等，取得了積極成效。

　　長江源區生態補償具有以下特點：一是補償力度不斷加大。中央財政于2008年設立了國家重點生態功能區轉移支付，長江源區的9個市縣鎮均在國家級重點生態功能區范圍內。中央財政對青海重點生態功能區轉移支付從2008年的6.27億元逐步增加到2018年的34億元，年均增長16％。二是補償標準不斷提高。森林生態效益補償政策中，對集體和個人所屬公益林的補助標準不斷提高，從10元/畝提高到15元/畝。三是補償門類比較多。青海省及長江源區的生態補償相關門類非常廣泛，涉及森林、草地、濕地、公益管護、農牧民教育、就業、搬遷等，補助資金渠道主要為中央和地方財政。四是生態補償將保護與民生相結合。截至2017年底，三江源國家公園設立生態環保公益項目7421個，補助標準為1800元/月，實施一戶一崗，將生態管護與民生保障相結合。

　　長江源區在長江大保護中占有重要地位，盡管生態保護和資金補償力度不斷加大，但生態保護任務依然十分艱巨，生態補償中存在諸多體制和機制問題。

　　一是資金缺口大，保護與發展矛盾依然十分突出。江河源頭最大的價值在于為下游提供高質量的生態服務產品，長江源頭生態脆弱但其生態功能和價值巨大。研究表明，三江源地區生態資產總值高達14萬億元，生態保護任務繁重，但經濟社會發展水平低下，保護與發展的矛盾十分突出。長江源區每年在生態保護與建設方面需要投入大量資金，僅玉樹州2014年~2018年期間生態環保投入年均就超過30億元。2017年長江源區地區生產總值為68.39億元，地方公共財政預算收入僅2.74億元，98%的財政收入來自中央和省級財政轉移支付。

　　二是補償名目多、資金分散，資金缺乏合力。針對青海及長江源區的生態補償種類較多，先后實施的有十幾類，與森林、草原保護相關的最多，從天然林保護到森林效益補償，先后有七八項。補償名目上有種草費、飼料糧、圍欄建設以及草畜平衡獎勵、禁牧補助、牧草良種補貼、生產資料綜合補貼等，類種名目繁多，資金來源分散在農業、林業、發改等多部門。這種“撒芝麻”式的分散補償，存在補償目標不清晰、補償標準較低、資金激勵作用不強等問題。

　　三是補償標準偏低，補償范圍有限。生態補償機制的構建和運行牽涉多方利益關系，關鍵是建立科學、合理的生態補償標準測算方法，從而確定受益（或破壞）主體向保護（或受害）主體支付的補償金額。理論上，核算生態補償標準主要基于機會成本、支付意愿、生態功能價值等方法，但在實際應用中，一些理論方法因與實際差異大并不能直接被決策者采納。同時，受財力等多方面影響，補償資金也不可能真正覆蓋全部成本，許多補償只是點到為止。比如，玉樹州的礦產資源豐富，但由于其地處三江源自然保護區，開礦和采砂活動全部退出，卻沒有相應的補償。近年來，當地生態環境改善，經常出現野生動物傷害家畜事件，但補償標準低，認定難。據當地人員反映，能獲得補償的只占報案總數的10%，且補償金低于家畜市場價格。此外，在補償范圍上針對水資源、生物多樣性保護以及流域上下游的橫向生態補償目前尚未涉及。

　　四是主要為縱向補模式，上下游橫向關系建立較為困難。長江源頭每年向下游輸送179.4億立方米Ⅱ類以上的優質淡水，占長江流域年總徑流量的25%。為保證一江春水向東流，當地喪失了許多發展機會，人均GDP和人均可支配收入遠低于其他地區，下游地區應對上游進行補償，但實際操作中卻較為困難。一方面，源頭地區與下游11省市的補償關系復雜，不好認定；另一方面，缺乏建立源頭地區與下游地區生態補償的配套體制機制。目前，國內涉及流域上下游橫向生態補償實踐中主要以水質目標為依據，較為成熟的新安江模式是以中央財政資金為引導，兩地政府協商共同出資建立補償金，但僅涉及兩省，利益關系較為明確。而青海長江源區與下游之間的關系不僅涉及水質，還涉及水量、水生態功能等，長江源區生態保護的責任也有待進一步明晰，需要多方面的體制機制相配套，絕非地方間協商可以解決。

　　五是建立長江源頭生態補償機制的政策依據有所欠缺。2018年財政部出臺建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的相關政策，明確提出建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制，加大對長江經濟帶的直接生態補償，重點向禁止開發區、限制開發區和上游地區傾斜。但相關文件主要印發對象為長江流域11個省市，未明確將長江源頭的青海省納入其中，這可能會對將長江源區全面納入長江經濟帶生態補償工作產生一定影響。

　　建立健全長江源頭生態補償機制的建議

　　第一，進一步明確長江源區在長江經濟帶發展中的戰略地位，將其納入長江流域生態補償國家戰略。

　　長江源區在長江經濟帶發展中的生態功能不可替代，加快推動建立健全長江源區生態補償體制機制既是長江大保護的需要，也是長江全流域生態系統管理的重要探索和實踐。筆者建議，應進一步研究推動將長江源區生態補償納入長江大保護總體戰略，明確相關責任和利益關系，積極探索有利于源區生態保護和綠色發展的生態補償機制。

　　第二，進一步明晰長江源區生態環境保護的各方利益關系，特別是中央事權及下游地區的受益關系，中央和地方兩手發力，并在長江立法中就予以關注和體現。

　　目前三江源國家公園已納入中央事權，由青海省代管。但國家公園覆蓋區域有限，應以重點生態功能區和生態紅線等要求，進一步明確中央事權范圍，將位于江河源頭、江河兩岸、荒漠化和水土流失嚴重區等生態脆弱的區域和地段納入中央財政補償范圍，國家公園及自然保護區建設、管理和運行以及農牧民搬遷安置等所需資金應逐步全部納入中央財政支出范圍。同時，應按全流域生態管理思想，在水質、水量和水生態三個維度進一步探索并明晰長江源區與下游省份的受益與補償關系，積極發揮中央財政引導作用和省內及流域相關省市的作用，以長江源區為試點，推動源頭地區橫向生態補償先行先試工作。筆者建議，在長江立法中應充分考慮長江源頭地區水源涵養、水質保護對全流域的作用，通過法律予以明確并從制度上予以保障。

　　第三，加大財政轉移支付，建立多元化長江源區生態補償專項基金。

　　在長江大保護中，長江沿線各省份從政策、資金、項目上都得到了多方支持。青海省作為源頭從2017年起也獲得了中央財政長江經濟帶生態保護修復獎勵資金支持，重點支持源區的生態保護與建設，但這項資金將于2020年結束，后續無穩定資金來源。

　　因此，筆者建議，國家層面統籌考慮長江上游源頭地區水質、水量、水生態的重要價值、地方發展機會成本和經濟社會可持續發展，在保持當前資金支持的基礎上，建立多元化長江源區生態補償基金。一方面，進一步加大國家財政一般轉移支付對青海長江源區的資金傾斜與統籌整合力度，充分體現長江源區生態保護的中央事權；另一方面，按權責相當、損益均擔的原則，由下游地區提供一定資金反哺源頭地區因生態保護而失去的發展機會。同時，探索水權交易、發行綠色債券等模式，創新建立多元化投融資機制，由此形成長江源區生態補償專項基金，構建持續、穩定的資金渠道。

　　第四，加大長江源區生態補償基礎能力建設。

　　長江源區與長江經濟帶其他省市的情況多有不同，無論生態補償要解決的問題，還是補償方式、補償對象等都有其特殊性。為此，應進一步摸清底數，建立生態補償基礎數據庫。加強各區縣水資源產生量、使用量、水質狀況、水文狀況、草地、林地、濕地面積及等級、人口、GDP以及具體環保支出等數據調查，加強基本數據信息系統的建立與聯網，做到數據可核查、可溯源，為建立健全一套客觀、科學、合理的生態補償制度體系提供依據。