垂管改革試點體現的國家環境治理思路

　　常紀文

　　為了改革環境保護監管事權的分配，形成適應新形勢新任務的監管體系，提高環境監測監察和監管的能力，增強環境監測監察執法的獨立性、統一性、權威性和有效性，克服地方保護主義和形式主義，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年9月印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱“意見”），對各方面關注的省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點作出了工作部署。此次改革試點涉及面廣，受到各方面關注。縱觀“意見”全文，結合2015年8月以來中央在環境監測、環境督察、環境保護黨政同責等方面的改革部署，可以發現，此次改革試點，體現了國家環境治理思路的3個重大發展。

　　按照環境保護“黨政同責、一崗雙責、失職追責”的思路開展體制重構，有利于落實地方各級黨委和政府的環境保護責任，克服政府在環境保護方面單打獨斗的局限。

　　優化監管體制和方法，夯實各方責任，為環境評價考核、環保督察、離任審計、黨政同責的實施奠定了堅實的體制和方法基礎，有利于克服環境保護監督管理的形式主義。

　　環境管理、環境監測、環境執法、環境監察4個事權在統一之下分置，有利于克服管理隨意、數據造假、執法護短、監察無力等現象，保證環境監督管理的科學性、公正性和有效性。

　　1 按照環境保護“黨政同責、一崗雙責、失職追責”的思路開展體制重構

　　按照環境保護“黨政同責、一崗雙責、失職追責”的思路開展體制重構，有利于落實地方各級黨委和政府的環境保護責任，克服政府在環境保護方面單打獨斗的局限。

　　首先，以前的事權改革，一般只涉及政府，不涉及地方黨委。即使涉及，往往也是強調組織領導和重視。而此次的改革文件，以環境保護黨政同責、一崗雙責、失職追責為總體思路，對地方黨委及其領導成員的環境保護責任作了具體規定，如“地方各級環保部門應為屬地黨委和政府履行環境保護責任提供支持”；“落實地方黨委和政府對生態環境負總責的要求。試點省份要進一步強化地方各級黨委和政府環境保護主體責任、黨委和政府主要領導成員主要責任，完善領導干部目標責任考核制度，把生態環境質量狀況作為黨政領導班子考核評價的重要內容。建立和實行領導干部違法違規干預環境監測執法活動、插手具體環境保護案件查處的責任追究制度，支持環保部門依法依規履職盡責”；“地方黨委和政府對本地區生態環境負總責。建立健全職責明晰、分工合理的環境保護責任體系，加強監督檢查，推動落實環境保護黨政同責、一崗雙責。對失職失責的，嚴肅追究責任”。這些改革措施，有利于倒逼地方黨委和政府加強領導和監管，形成環境友好型的產業布局和結構，加大對環境違法行為的打擊力度。

　　其次，規定了地方黨委和政府對本次垂改的領導責任和支持責任。如 “試點省份黨委和政府對環保垂直管理制度改革試點工作負總責，成立相關工作領導小組。試點省份黨委要把握改革方向，研究解決改革中的重大問題”；“鼓勵市級黨委和政府在全市域范圍內按照生態環境系統完整性實施統籌管理，統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法，整合設置跨市轄區的環境執法和環境監測機構”。這種設計突出了地方黨委統領環境保護工作的作用，與中國政治體制運行格局相適應，抓住了改革措施落地的“牛鼻子”。

　　2 優化監管體制和方法，夯實各方責任

　　優化監管體制和方法，夯實各方責任，為環境評價考核、環保督察、離任審計、黨政同責的實施奠定了堅實的體制和方法基礎，有利于克服環境保護監督管理的形式主義。

　　一些學者質疑，此前中央下發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《環境保護督察方案（試行）》《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》《生態文明建設目標評價考核辦法》等涉及環境保護監管體制改革文件，其目的就是克服環境保護的形式主義，為何此次還要開展省以下環保監測監察執法垂直管理體制改革？

　　筆者認為，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的目的是規定責任追究的情形，明確責任追究的程序，督促地方黨委、政府和有關領導干部忠實履行環境保護職責；《環境保護督察方案（試行）》的目的是明確督察主體，健全督察程序，督促地方各級黨委和政府落實生態文明改革部署，加強環境保護執法，加快產業結構調整和區域空間優化；《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》的目的是審計地方黨政主要領導的生態環境保護職責是否落到實處，對造成生態環境損害負有責任的領導干部嚴肅追責；《生態文明建設目標評價考核辦法》的目的是督促地方黨委和政府平衡好經濟和環境保護的關系，加強制度建設，落實監管責任，加大環境保護投入，嚴格環境保護執法，提升監管監察監測能力，提高生態環境質量。但是，對于地方黨委和政府與環境保護工作的關系，對于地方各級環境保護部門相互間的職責關系，對于管理、執法、監察、監測的職責定位和協調，上述文件卻缺乏規定。

　　此次“意見”的發布，為評價考核、環保督察、離任審計、黨政同責制度的實施奠定了監管體制和監管方法基礎，正是彌補了上述不足。從“意見”的內容來看，它規定了調整市縣環保機構管理體制、加強環境監察工作、調整環境監測管理體制、加強市縣環境執法工作、加強環保機構規范化建設、加強環保能力建設、加強黨組織建設、加強跨區域及跨流域環境管理、建立健全環境保護議事協調機制、強化環保部門與相關部門協作、實施環境監測執法信息共享、穩妥開展人員劃轉、妥善處理資產債務、調整經費保障渠道等環境監管事權劃分的全部事項，目的是厘清職責，理順關系，改革環境治理基礎制度，建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環境保護管理體制，切實落實對地方政府及其相關部門的監督責任，適應統籌解決跨區域、跨流域環境問題的新要求，規范和加強地方環保機構隊伍建設，為生態文明制度和機制的改革和運行提供堅強的體制保障。可見，“意見”的發布彌補了目前環境監管體制改革流域的空白，有利于克服環境保護的形式主義。

　　3 環境管理、環境監測、環境執法、環境監察4個事權在統一之下分置

　　環境管理、環境監測、環境執法、環境監察4個事權在統一之下分置，有利于克服管理隨意、數據造假、執法護短、監察無力等現象，保證環境監督管理的科學性、公正性和有效性。

　　在環境管理事權方面，此次改革將縣級環保部門現有的環境保護許可等職能上交市級環保部門，在市級環保部門授權范圍內承擔部分環境保護許可具體工作。這意味著，縣級環境保護部門承擔的環境影響評價、許可證頒發等涉及項目審批的環境行政許可工作，將上收至市級環保部門。這種上收事權的改革，會預防一些小、散污染企業上馬。

　　在環境監測事權方面，此次改革規定，省級和各市縣的生態環境質量監測、調查評價和考核工作由省級環保部門統一負責，實行生態環境質量省級監測、考核。現有市級環境監測機構調整為省級環保部門駐市環境監測機構，由省級環保部門直接管理，人員和工作經費由省級承擔；領導班子成員由省級環保廳（局）任免。這項改革可以保證環境監測工作不受市縣人民政府行政力量的干擾，保證監測數據的真實性，更可以保證以監測數據為基礎實現的自然資產離任審計制度、生態文明建設目標責任制度和環境保護督察制度的落實。

　　在環境執法事權方面，此次改革將環境執法重心向市縣下移，把縣級環保局調整為市級環保局的派出機構，由市級環保局直接管理；市級環保局統一管理、統一指揮本行政區域內縣級環境執法力量，由市級承擔人員和工作經費；縣級環保部門強化現場環境執法，實施現場檢查、行政處罰、行政強制，強化屬地環境執法，有利于縣級環境保護部門揚長避短，集中力量開展執法。如為防止執法人員腐敗，建議借鑒北京市昌平區安全生產監管執法分隊的經驗，建立縣級環境保護執法人員區域輪崗制度。

　　在環境監察事權方面，此次改革將市縣兩級環保部門的環境監察職能上收，由省級環保部門統一行使，通過向市或跨市縣區域派駐等形式實施環境監察。監察結果，包括市縣黨委和政府的環境保護履職情況，由省級環保部門向省級黨委和政府報告。這種改革授權，使省級環境保護部門獲得了開展環境保護統一監管的法寶。可見，環境管理、環境監測、環境執法、環境監察4個事權各自獨立設置，但是最終統一于省級環境保護部門，有利于防止市縣環境保護的地方保護主義和形式主義。

　　按照國家環境治理思路的上述3個重大改革思路，“意見”針對省、市、縣、鄉鎮四級黨委和政府，針對監測、管理、執法、督察等環境監管事權，設計了配套的事權劃分、機構改革、體制銜接、人員安置、經費保障等措施，體現了改革的系統性、配套性和實施的可行性。這項改革試點在推進過程中，可能會遇到這樣或者那樣的問題，但只要堅定信心，建立黨委、政府和黨政各部門的權力清單，加強黨政機關之間和各部門之間的職責銜接和配合，創新和完善制度和機制，就有利于解決我國轉型期的現實環境監管難題。

　　作者系國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長