審計曝科研經費管理漏洞11號文提出調整勞務費開支范圍

　　一份來自審計署的審計報告把中國科學院這一國內最高等級的學術機構推向了輿論的風口浪尖。

　　審計列出2013年中科院在預算執行和其他財政收支中存在的問題，所涉問題金額共計4億元之巨。

　　去年以來，震動科技界的廣東科技系統窩案，已有近50名官員先后落馬，其中多涉及部門“一把手”，發案集中在科技資金使用、分配及信息工程發包環節。

　　審計報告和腐敗大案共同揭示出中國科研項目經費管理制度存在著嚴重漏洞，中科院審計報告、廣東窩案都僅僅是冰山一角。

　　21世紀經濟報道記者調查發現，現行制度下，各個研究機構往往重項目立項、輕研究，一旦課題到手，尚未研究，就已經成為申報人員的科研成就。

　　另一方面，現行課題制度對諸多費用尤其是勞務費的嚴苛限制，使得科研人員只能靠虛列支出或增加無關票據來獲取本應合理的收入。根據項目的不同，勞務費一般限制在15%、10%，且只用于直接參加項目的研究生、博士后人員，不得列支有工資性收入的項目組成員，也就是說，項目中，在高校有薪酬的教師等成員并不能獲取額外勞務報酬。

　　財政部財科所綜合政策研究室副主任劉軍民建議，科研投入應從傳統的“以物為本”轉到“以人為本”，通過科研經費績效支出增加人力資本補償。

　　項目大戰：重立項 輕研究

　　數據顯示，中國科研經費近年來保持年均20%以上的增長，2013年，中央財政科技支出達到2530億元，高于財政經常性收入增幅。

　　這些支出中，很大一部分是以科研經費的形式劃撥到具體項目。記者了解到，這些科研項目按級別一般分為國家級、省部級和校級。國家科研項目主要包括自然科學基金和社會科學基金，國家部委也有一些項目，比如教育部有教育部人文社科項目等。同時，各省一般也會提供一些省級項目，學校的項目主要有自主創新項目等。

　　國家自然科學基金委2013年對各類自科項目支出共計162億元。

　　在高校，科研項目不僅關系到教師的職稱評定和實際收入，與學校的收入和排名也密切相關。

　　一般而言，經費盤子分配會更多向985高校傾斜。2013年科研經費最多的五所學校依次是清華大學、浙江大學、上海交大、北京大學和復旦大學，經費總額分別為39.31億、36.07億、31.09億、27.73億和25.52億。

　　據一位未具名的985高校教師介紹，每年的11月份，各大高校都為申請國家自科基金和社科基金點燃戰火。學校或者學院會召開專門的“申請基金啟動會議”，邀請往年成功申請到基金的同事給還在申請中的同事介紹經驗。但這一經費的獲取并不容易，不少研究項目持續申請多年也仍未獲批。

　　每年在春節前后，是申請基金的高峰時段，各個院系內部甚至會爆發“搶人大戰”。“每個申請課題的主申請人都希望把那些有資歷，有名氣和科研成果多的同事或朋友拉入自己的陣營，這樣課題組的人員配備更優質，能增加中標的概率。”華中科技大學的一名青年教師告訴21世紀經濟報道記者。

　　課題的選定甚為關鍵

　　“確定主題是最難的，一方面主題最好要與時俱進，關心國家政策關心的問題。另一方面，主題得具有科研價值和創新性。為了確定一個主題，我們既要閱讀大量的學術文獻，還得追蹤國家熱點政策。課題組成員要開很多次會才能最終確定一個主題。”上述青年教師說。

　　主題確定后，申請人要描述國內外的研究現狀，論述該課題的研究背景和研究價值。除此以外，申請人還要擬出研究框架、研究方法和研究計劃。為了增加中標概率，申請人對每一個板塊都要一再打磨，改稿數十次。

　　這些工作，青年教師必須親力親為，而有帶碩士生或者博士生資格的教授，一般都有研究生、博士生來協助完成。

　　“為了導師的自科項目，我已經四年都沒過個好年了。每年基本都是大年三十當天才回去，年初三就要回學校。”某985高校的一名博四學生告訴21世紀經濟報道記者。

　　每年的二、三月份，申請人先把申請書交到學院初審，然后由學院把所有的申請書統一交到學校，再由學校交給國家自科委或者社科委。基金委會把申請書發給專家組進行評閱，要求專家給出是否予以立項的意見。立項的結果一般會在當年的8月份公布。

　　基金委對課題申報書采取的是“盲審”的方式，在送給評閱人的材料中，申請人的姓名和單位是被隱去的。

　　“基金委這樣做確實做到相對公平，但是申報書后面有參考文獻列表。一般專家查參考文獻列表大致能猜出來是誰申報的。這樣的話，那些導師特別厲害的青年教師或者特別有名氣的教授獲批立項的幾率肯定是大一些。”中南民族大學的一位教師告訴21世紀經濟報道記者。

　　這種由行政主導的科研經費配置，普遍存在“重立項，輕研究”的問題，一旦課題到手，尚未進行研究，就已成為科研人員的“科研成就”。

　　立項不跑不行。中國工程院院士王夢恕直言：“現在變成這樣一種狀況，老師和下面的學生成天‘寫本子’、跑關系、申請錢，結果跑上了就休息了。”

　　“863(國家高技術研究發展計劃項目)這些都是大項目，爭的很厲害，最后該給的拿不到，不該給的拿到了。”王夢恕說。

　　經費之惑：過低的勞務費

　　此次審計署對中科院的審計報告顯示：中科院所屬國家納米科學中心2012年用已完工項目申報預算，套取財政資金912萬元；物理所2009年重復申報項目，套取財政資金606萬元。2008年以來，部分院屬機構在基本支出、課題和項目經費中列支無關支出等15826.84萬元。2013年，物理所、大氣所、生態中心超預算列支出國費884.47萬元。諸如此類預算執行中的問題還有很多。

　　審計署2014年第8號公告稱，北京郵電大學[微博]軟件學院原執行院長在負責科研課題期間，編造勞務人員名單冒領勞務費；廈門大學兩位知名教授因負責的課題組使用與課題無關的票據報銷科研經費遭處分。

　　部分受訪業內人士認為，列支無關經費或用無關票據報銷有時也是無奈之舉。近年，國家對科研經費使用的管理日趨嚴格，這種管理辦法的出發點本是減少鉆營的空間，但由于管得過死，在使用中反而出現了反效果。

　　財政部財科所綜合政策研究室副主任劉軍民認為，當前科研經費支出中存在普遍的合法不合理的浪費、低效使用和濫用行為，以及違規、違紀乃至違法挪用和侵占國家資金。這一方面與監管制度不健全有關，另一方面也存在著由于科研經費管理制度的僵化導致的科研人員逆向選擇的因素。

　　記者調查了解，以高校為例，一個項目獲批，撥下來的經費一般由學校財務處統一管理，課題主持人需持發票到財務處報賬。根據各個學校的具體情況，學校一般會收取5%左右的管理費。

　　根據國家自然科學基金項目經費管理辦法，只有研究經費、國際合作交流經費、勞務費和管理費可列入支出預算科目，其中研究經費包括科研業務費、實驗材料費、儀器設備費、實驗室改裝費和協作費。

　　國家對國際合作交流費和勞務費、管理費都有嚴格的比例限制，根據面上項目、重大重點項目和杰出青年基金項目的不同，勞務費各限制在15%和10%。但勞務費只用于直接參加項目的研究生、博士后人員，不得列支有工資性收入的項目組成員，也就是說，項目中，在高校有薪酬的教師等成員并不能獲取額外勞務報酬。

　　尷尬的是，一些科研機構、高校，對科研人員采取的薪酬制度，就是基本工資加津貼、獎勵，而津貼、獎勵部分大多是自己去掙的，這就是“科研提成”。這部分合理不合法的收入，有時候只能靠虛列支出或增加無關票據來獲取。

　　另據統計，中國科研經費投入中，勞務使用情況占23.6%，而發達國家的比例則達45%。中國科研人員人均每年勞務成本僅有日本的1/12，韓國的1/6。

　　此外，根據項目不同，研究經費基本能占到65%-75%，為了更具象，這些費用往往需要以實物的形式來體現，而且可報銷的范圍越來越窄。

　　“最近五年大家都在吐槽，科研經費，現在已經不是用一個嚴字可以說明的了。一些教授或者科研人員申請下來的經費，錢進了大學財務處的大門就很難拿出來，每一分錢都要拿發票去報銷”，湖北統計局副局長、財稅專家葉青說。

　　這也導致了一些學生到處幫老師找發票，甚至去買假發票的亂象。中國社科界辭去“院士待遇”第一人的章開沅教授就曾公開呼吁，拼命買發票報銷，“不用白不用”，這種體制本身就存在問題。

　　“以前我們能報油票，因為我們一般要開車到做實驗的地方去。現在管得嚴了，油票報不了。要做實驗，只能去租車，然后把租車發票拿去報。”中國科學院武漢水生研究所的一名研究員說。

　　“在我看來，現在科研經費只能起到減少個人支出的作用，也就是說我們不用從自己的工資里掏錢出來花費在科研上，但確實起不了什么創收的作用。”廈門大學的一名青年教師告訴21世紀經濟報道記者。

　　劉軍民認為，科研投入應從傳統的“以物為本”轉到“以人為本”，通過科研經費績效支出增加人力資本補償。

　　11號文的變革方向

　　“這樣的經費管理制度本身就不甚合理。”葉青說，應該盡快改變當前的經費制度。

　　2014年3月，國務院發布了《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，也就是科技和學術界眾所周知的“11號文”，提出了下一步項目和資金管理改革的方向。

　　11號文確立了以統籌協調、激勵導向、問題導向、監管與服務并重、簡政放權為核心的改革思路，并在科研項目與資金配置的統籌協調、實行科研項目分類管理、改進科研項目管理流程、改進科研項目資金管理、加強科研資金監管、建立項目和資金管理長效機制、完善激發創新創造活力的政策等7個方面安排了具體改革措施。

　　爭議頗多的勞務費開支上，11號文提出調整勞務費開支范圍，將項目臨時聘用人員的社會保險補助納入勞務費科目中列支，同時，結合一線科研人員實際貢獻公開公正安排績效支出，體現科研人員價值，充分發揮績效支出的激勵作用。

　　新規較早前規則已經靈活很多，如：進一步下放預算調整審批權限，同時嚴格控制會議費、差旅費、國際合作與交流費，項目實施中發生的三項支出之間可以調劑使用，但不得突破三項支出預算總額。

　　6月10日，科技部還聯合財政部專門召開對于11號文的培訓會議，財政部教科文司司長趙路要求各單位盡快制定學習貫徹落實11號文件的措施和辦法。科技部、財政部將把各部門、各單位、各地區貫徹落實11號文件的執行情況作為今后一段時間科技管理、巡視檢查的一項重點內容，督促有關單位切實采取措施，將科研項目和資金管理改革落到實處。

　　劉軍民建議，應借鑒國際經驗，建立面向結果的科研經費使用績效評價機制，通過構建合理的績效評價指標體系和標準，并通過后補助、獎勵等方式與項目預算安排動態“掛鉤”。